东南大学法学院副教授顾大松现场发表《“三位一体”的道路停车管理法治模式》主题演讲。

2017年第六届中国智能交通市场年会在北京成功举办，在2017年中国智能停车产业发展论坛上，东南大学法学院副教授顾大松现场发表《“三位一体”的道路停车管理法治模式》主题演讲。

以下为顾大松演讲实录，经赛文交通网（china_7its）编辑整理：

在博鳌会上我听到一个让人惊讶的消息——武汉市以道路停车收费没有政策依据为由，一段时间取消道路停车收费，进而采取向企业拍卖道路经营性权，企业在取得经营权后也进行线上缴费的信息化改造后，却出现了缴费率低于20%的困难局面。

因此，道路停车收费依法并不属于经营性收费，而是行政事业性收费。因此，将道路停车收费理解为经营性收费，在基础法理上就存在问题。我觉得道路停车关键点是从法律、政策角度来切入，从道路交通安全法的静态交通秩序维护角度来准确定位道路停车，然后撬动城市交通的管理。

交通安全法里面讲的很清楚，但是怎么运用这个政策非常重要。在解读《城市公共交通“十三五”发展纲要》时，刘小明副部长指出，推进城市交通供给侧结构性改革，必须坚持问题导向，选对路径，其中最重要的是调整理念，“必须按法律、经济、科技及必要的行政手段，来选择交通发展战略和政策。”

刘小明特别强调这几点的先后排序。他说，过去选择交通治理政策时，往往把行政手段放在前面。“法律支撑不够，但立法周期较长；经济手段，单纯收钱影响了老百姓的获得感；科技手段，需要投入和过程；所以，一些地方往往还是采取行政手段。”

目前看来，道路停车管理有三种模式：一是深圳的道路停车管理“执法管理”而非“收费管理”模式；武汉市的缺少法理与立法支撑的道路停车管理“特许经营模式”。南京市的行政主导下的“三位一体”道路停车管理法政策模式。今天具体讲一下最后这种我认为可在国内其他城市推广复制的模式。

一、道路停车收费

具体来讲，我所理解的“三位一体”，首先是要看道路停车的属性是什么，道路停车收费的属性是行政事业性收费，而不是经营性收费。

道路是公共的，但是不是大家都能停？车多路少，这个停的时候实际上就是公共资源公平分配问题。也就是说，公共资源被少部分人占用的时候，怎么用公平来衡量？公平负担怎么实现？收费是一个方法。

少部分人占用了公共资源，根据公平负担的原则，收费是一种调控机制，因此，这种收费在法律上是一种行政性收费。行政收费由政府定价，不过不是靠泊位的成本来定价。

道路停车收费的定价原理主要根据交通需求管理的科学进行，其重要体现就是差异化停车收费原则，即有利于引导交通秩序的路内高于路外、中心区高于非中心区、拥堵时段高于非拥堵时段等。

南京从2012年就推动差异化收费的“五高五低”，后来这个经验被江苏省物价局进一步升华为“七高七低”停车收费政策，即“

1. 城市中心区域高于非中心区域

2. 路内高于路外

3. 干道高于支路

4. 地面高于地下（不包括住宅小区）

5. 白天高于夜间

6. 拥堵时段高于空闲时段

7. 大型车高于小型车

以道路停车管理为核心的差异化停车收费政策被南京推动以后，成为江苏省物价的一个规范性文件要求的。因此，法治视野的道路停车收费，第一就要把道路停车收费的行政事业性收费属性搞清楚。

不能是经营性的，外包模式特许经营权模式是有问题的，在中国的环境下如果没有严格、严密的精细化监管，我觉得往往会失败的。外包模式甚至会沦为道路管理的黑社会化。

这个就是牢牢的抓住行政主导的有法制基础的定性来处理道路停车管理，把这个点抓住了，我觉得可能对于停车产业环境有帮助。

二、违停执法

这里面有些具体的东西，比如说违停类别当中你要区分违反禁令标准。南京在区分违反治理上有个政策，道路安全交通法讲得比较广泛。但地方法规或者地方的广泛性文件可以把它细化为两类违停，一类违停就是违反禁令标志，比如上海市道路划黄线。那么违反禁令标准是采取什么办法？

罚一百元，扣三分，贴黄单。贴黄单或者罚款对车主影响不大，主要是扣三分。因为南京交管局有这个观点，认为非现场执法因为不能确定驾驶人，非现场执法一直没有扣分。但是现在开始针对性的处理有一些非现场执法也开始扣分。

比如说对违反禁停标准就是一个裁量权的应用，因此在主干道采取这个措施以后，起了比较好的作用。 

因为城管要管停车收费，停车收费如果不和违停执法联动起来，往往也会出现很多问题。有些收费员只管泊位的收费，旁边乱停乱放的没法管。但是如果两者联动起来收费就不一样。像我们南京有一些停车管理站，它是执法队员和收费管理员联动，监控能够看到那个地方收费高、收费少，什么原因，哪些执法力量可用，用哪些执法方式其实都有选择。

三、泊位施划

泊位施划同时也包括泊位的除。首先，我们要理解道路停车泊位是临时的，道路交通安全法没有这么写，但是有地方性法规上这么写了。它的“临时”表现在两个方面，一个是泊位设置的“临时”，有可能要撤，因为根据交通情况变化是要撤的。还有一个是泊位停放时间的“临时”，不是说你有钱你就停一天、两天，而是你再有钱你也只能停一两个小时。

因为道路停车如果变成停车场就不是道路的功能了，但是临时停一会儿是道路交通功能的一部分。这样的话把这个问题理解准确了，可是我们怎么实行临时，更多的是靠经济手段。

比如说我们南京的新街口，一小时最高是二十四块钱。多停两个小时很多人受不了就开走了。还有泊位设置的时候，既要考虑机动车所有人、机动车驾驶人，也要考虑行人和非机动车，考虑商家他们的意见，你不管是设还是撤，其实都要多方征求意见。

总体来讲，不鼓励在道路上多设泊位。必要的是可以设，因此需要通过一个意见听取程序来把多方的利益反馈起来，这设置更慎重，更科学，更民主。还有一个就是泊位设置的形式，其实现在有很多问题，谁划？怎么编号？这些问题值得深究。

四、行政事业单位性质的收费主体

另外一个就是“三位一体”的“一体”怎么理解问题。

我讲的这个“一体”是稍微有变动的地方，就一定要有一个行政事业型收费主体，或者叫行政部门事业单位来触动这个事情。

比如《深圳市机动车道路临时停放管理办法》第三条市交通运输管理部门是机动车道路临时停放（以下称道路停车）的主管部门，负责道路停车及道路停车设施的规划、设置和管理，并委托依法成立的管理公共事务的组织（以下称道路停车管理单位）负责具体实施日常管理工作。

当然，行政收费要保障公开、公用。《深圳市机动车道路临时停放管理办法》第十五条路边临时停车位使用费属于公共道路资源占用费，上缴市财政专户，实行收支两条线管理，专项用于发展公共交通、消除交通安全隐患、治理交通拥堵、交通科技创新等工作，其收取和使用情况应当每年向社会公布。