对《英格兰地面公交国家战略》进行解读分析

导读：

后疫情时期，在地面公交客运量下降且复苏乏力的情况下，如何切实有效地提高公交出行对市民的吸引力，促进地面公交可持续运营，是极为紧迫且重要的问题。

2021年3月，英国运输部发布了《英格兰地面公交国家战略》，通过政企合作制度强化和公交优先等举措改善乘客出行体验，重振英格兰（不含伦敦）地面公交，以实现地面公交网络与市民生活需求更好的融合。本期对《英格兰地面公交国家战略》进行解读分析。

#01 英格兰地面公交运营现状和振兴战略目标

（一）现状与挑战

英格兰（不含伦敦）1地面公交在过去几十年的时间里面临着 “无国家战略、无持续投资、无统一标准”的问题。

地面公交长期处于政策制定者关注之外，缺乏足够的资金流入；公交服务依托市场化运营模式，运营商各自决定收费和服务标准，造成车票不互通、服务不统一、运力调配不合理的局面。

受新冠疫情影响，公众的出行方式从公共交通更多地转向私家车，导致地面公交客运量明显下降且恢复乏力。上述困境致使英格兰公交行业面临着无法独自应对的结构性挑战。

1 伦敦已拥有发达的地面公交网络，因此《战略》仅面向英格兰其他地区，下文将不再标注。

（二）愿景和目标

为解决当下公交困局，《英格兰地面公交国家战略》（以下简称《战略》）提出让地面公交转变为比小汽车更具吸引力的交通工具，成为人们首选出行方式的愿景，以及实现地面公交使用状况恢复到疫情前水平，客运量和分担率在未来持续提升的目标。

#02 强化政企合作机制

基于目前英格兰完全市场化的地面公交运营环境，《战略》计划通过以下两个方面的努力，使中央、地方交通部门与地面公交运营商之间，形成一种紧密相依、各司所长的合作关系。

（一）全面实行特许经营权或增强型合作伙伴关系

《战略》要求到2021年6月底，地方交通部门与地面公交运营商需通过特许经营权或增强型合作伙伴关系建立密切联系，即政府部门将特定公交路线或城市不同区域的公交网络以招标的形式委托给具有规划、营销和投资优势的公交运营商，并加强地方问责机制和财政激励措施，促使这些运营商优先为地方部门提供地面公交服务；并通过相对灵活的合作伙伴关系提高运营商在地面公交运营中的灵活性与话语权。

合作关系的建立能有效促使运营商提供优质的地面公交服务，达成企业和地方部门之间的长期协作，双方都可以进行投资建设，并将彼此的知识与技能结合起来，改善地面公交服务。

此外，自2022年4月起，针对承诺建立增强型合作伙伴关系或已经启动特许经营服务法定程序的地方交通部门，政府将通过新冠疫情地面公交支持补助金（CBSSG）和地面公交服务运营商补助金（BSOG）为相关部门提供必要的服务保障。其中BSOG的发放依据由地面公交的燃料消耗改为运行里程，以加强对电动汽车的支持；并针对农村地面公交服务和需求响应型交通提供了进一步的激励措施。

（二）落实地面公交服务改善计划要求

《战略》指出，到2021年10月底，地方交通部门需要发布如何利用合作关系因地制宜地改善地面公交服务的计划，并提出五点要求：

一是计划必须由当地地面公交运营商、地方交通部门以及地方企业、服务机构和居民合作制定；支持跨地区的联合计划，特别是经济和通勤集聚的地区。

二是计划内容应涉及本地所有地面公交服务的改进措施，以满足各区域需求。

三是保证编制过程透明，内容易于理解，并明确最终期望实现的目标。

四是地方交通部门应每六个月发布一次针对目标的进度报告，每年度对计划进行更新，并纳入当地政府的交通规划文件和其他相关的规划文件。

五是计划的内容需包含乘客参与，地面公交乘客享有参与制定服务标准的权利。

#03 乘客出行体验优化策略

增强地面公交吸引力的关键是使其更快、更可靠、更高频、更新颖、更经济。《战略》对此提出了多方面的设想，其中值得参考的有以下四点。

（一）大幅提升地面公交优先级

地面公交优先级提升的关键在于方便公交的行驶和临停。

一是提供连续、低干扰的公交专用道。在地面公交服务频繁、交通拥堵严重且有条件的道路设置全时段、连续的公交专用道，在建设公交专用道空间不足的地方考虑禁止私家车在某些节点进入主要道路，将过境车辆引导至其他相邻道路，并设置禁止其他车辆通行的公交专用出入口。

二是最大程度降低公交临停、乘客上下车对公交专用道的影响。选定合适的地面公交站点并增加公交港湾停靠站；在远离主车道的邻近地点重新设置上下客区域并限制上下车的时间；在公交车站附近增加无障碍人行道或人行坡道，方便残障人士、老人等特殊群体快速乘车。

三是提高地面公交的行驶效率。扩大“公交优先”信号灯的设置范围，使得地面公交率先驶过交通繁忙的道路和路口。

（二）增强地面公交个性化的需求响应式服务

需求响应式服务是一种能迅速进行地面公交运力调配并满足乘客多元需求的智能出行手段，可以显著提升公共交通运行效率，增加公共交通的可达性。

《战略》指出，地方交通部门应与运营商合作，根据不同区域日间、夜间和周末的实际状况，安排需求响应式公交服务，并通过接驳常规地面公交与现有路网整合。服务重点面向四类人群：

一是在傍晚和夜间有出行需求的人群。通过保障车辆服务信息的准确度和及时性，避免乘客长时间等待，提高乘客出行的安全性。

二是在地面公交服务低频、发展不充分地区有出行需求的人群。人口密度较低的工业园、郊区和农村往往存在传统地面公交服务供给不足的问题，需求响应式公交可以将这些地区与就业、教育、休闲场所连接起来，为该地区的人们提供更多的就业机会。

三是有非常规时间通勤需求的人群。非高峰出行时段常规地面公交发车频率较低，出行时间较长，需求响应式公交可为医护人员等特殊职业群体提供错峰通勤服务，乘客可一站直达目的地，有效缩短通勤时间。

四是有乘坐火车、飞机等长途交通工具需求的人群。一般机场、铁路专线都有固定的发车时间且间隔较长，把需求响应式公交服务纳入对长途交通的接驳计划，更好地与乘客不同的出发时间相匹配。

（三）加大地面公交宣传推广以改善公众认知

为促进地面公交的使用、吸引新老用户乘坐地面公交，《战略》要求中央政府与地方交通部门、地面公交运营商和贸易机构密切合作：

一是定期组织乘坐地面公交的优惠活动，并进行线下线上的同步宣传。优惠活动包括但不局限于发放免费日乘车券，以及为开始新工作或购买新房的人提供一段时间的免费出行等服务。

二是提供乘坐地面公交的优质体验。展示地面公交人性化的基础设施，譬如能够为通勤者带来幸福感的舒适座位、充电接口、免费Wi-Fi，能够为出行障碍人士带来便捷的轮椅停靠空间、优先座位、上下车踏板、视听结合式到站通知，鼓励非公交用户尝试搭乘地面公交。

三是推广具有丰富景观的公交线路。地方交通部门在进行宣传时应充分考虑其沿途景观特色，打造个性化的线路品牌，提高乘客喜爱度。

（四）更为亲民的票制票价

更低的票价与更简单的票制能够吸引乘客，制度改良应以便利市民为主。《战略》主要提出了以下两点：

一是扩大地面公交车票的低费区。建议向18岁以下青少年收取半价票；将全日出行票价降低约25%；与就业中心合作，对申请津贴的求职者或申请信贷的失业者设置就业出行折扣卡，并探索如何进一步放宽标准，以便更多市民可以使用该卡。

二是提高购票效率。建立能够支持通票、联票、定期票的一体化购票系统，帮助乘客在多种交通工具的换乘中避免重新购票，最终实现一次购票对所有出行方式（地面公交、轻轨/地铁、铁路）的全覆盖。同时，还应设置高频支线与高频主线地面公交之间的接驳通票，以适应地面公交频率提升。

#04 启示与展望

《战略》作为后疫情时期英格兰重振地面公交的长期战略，明确了让地面公交成为市民首选出行方式的愿景。通过落实政府、企业和社区的合作制度，规划因地制宜、切实可行的本土服务改善计划，确保地面公交的使用状况超越过去并得到持续性改善。

《战略》展现出的改革思路、政策框架，以及应对后疫情影响的具体举措具有一定前瞻性，对进一步改善北京市目前的地面公交运营状况具有借鉴意义。

2021年是北京市第二期轨道建设计划的最后一年，轨道里程的增加既为地面公交带来了挑战，也带来了新的发展动力，建议推动地面公交网络与乘客实际需求更好的融合，重塑市民对地面公交的认知。

一是围绕地面公交专用道建设规划和停靠设计，提升地面公交运行优先级。提供连续性的、较为独立的公交专用道，扩大高频线路覆盖范围，重点打造骨干线路；参考地铁闭门警示灯对上下客时间进行限制，在站台设置无障碍坡道以方便出行障碍人群快速乘车，缩短公交到站临停时间，提高地面公交的运行效率。

二是基于北京市现有的定制公交发展经验，进一步完善需求响应式公交布局。充分照顾居住、办公在公交供应不足地区的人群，非常规时间通勤通学人群，以及换乘长途出行工具人群的乘坐需求。

三是通过积极的政企合作推广地面公交，吸引新老乘客。以惠民、优质为主题向市民展示地面公交服务，打造品牌化景观线路，通过语音播报、不定期专人解说的方式为乘客营造良好的人文体验。