城市化、机动化是经济社会繁荣的标志，但随之而来的交通拥堵问题却成为世界各国难以摆脱的困扰。

　【核心提示】基于管理政策可接受性的角度，静态交通管理政策更值得采用，而既有的交通管理立法是实现静态交通管理的重要抓手。

城市化、机动化是经济社会繁荣的标志，但随之而来的交通拥堵问题却成为世界各国难以摆脱的困扰。交通拥堵已成为我国大城市的通病，并有向中小城市蔓延的趋势。以北京为例，截至2010年，北京市区每天堵车时间由2008年的3.5小时增至5小时，北京交通已不堪重负。

为解决城市交通拥堵，政府不仅选择传统的增加供给方式——加大交通基础设施建设、发展公共交通轨道交通等，也在大力推动交通供需方式从供给增加到需求管理的转变，实现动态与静态需求管理的结合。在动态的需求管理方面，政府部门加强了对机动车使用的管理，如禁摩、单双号限行、机动车号牌摇号等制度，也在探讨征收拥堵费的可能。但是，交通需求动态管理的必要性往往成为公众质疑的对象。基于管理政策可接受性的角度，静态交通管理政策更值得采用，而既有的交通管理立法是实现静态交通管理的重要抓手，如通过对违法停车的严格执法，可在很大程度上解决路面违法停车影响交通的乱象；通过交通执法促进交通秩序的形成，能在一定程度上缓解城市交通拥堵。因此，有必要利用现有法律资源，完善道路交通安全违法行为执法查处机制，推进城市交通拥堵治理。

建立违反道路通行规定的处罚裁量基准制度

在现行道路交通安全法体系中，道路通行规定共有83条，但其仅对应两条罚则（《道路交通安全法》第89、90条），存在立法精细化不足的问题。例如，关于“闯黄灯”与“闯红灯”的法律规定均为未按照交通信号通行，公安交管部门却未能根据二者可归责性的不同在法定裁量幅度内作出区分，结果出台等同于红灯罚则的黄灯罚则，引发公众质疑。因此，有必要借助裁量基准制度建设，以违反道路通行规定行为的可归责性为重心，在已有法律责任条款的裁量幅度内设定不同处罚标准，通过罚当其责的裁量基准制度建设，避免将“闯黄灯”等同于“闯红灯”的类似错误。

建立渐进的机动车驾驶证累积扣分制度

《道路交通安全法》第24条确立的机动车驾驶人违法行为累积扣分制度，是一个行之有效的管理制度。机动车驾驶证累积扣分，在法律上属于行政许可的后续监管措施，具有附属性、中间性、教育性的特点。公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》设置了数量较多的大额扣分措施，有惩戒性的行政处罚倾向，与累积扣分的中间性特点相悖。实践中，已出现一些一次性高额扣分现象，而一些交通管理机关的“满分学习班”则期期爆棚。有必要回归机动车驾驶人违法行为累积扣分制度中间性、教育性的本义，适当调整现有规章中一次性扣12分的规定，在法治精神指引下，以小额、渐进的累积扣分制度实现有效的交通管理。

健全道路交通安全违法行为执法查处的证据规则

道路交通安全违法行为执法查处案件数量多、争议大，需要完备的证据规则保障处罚决定的合法性。《道路交通安全违法行为处理程序规定》确定了一般性的道路交通安全违法行为执法证据规则，但仍缺乏重点争议领域的针对性证据规则：其一，基于廖宗荣诉重庆市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定案（《最高人民法院公报》2007年第1期）的判决影响，明确简易程序中1名交通警察事实陈述的优势证据效力。其二，基于“醉驾入刑”后的刑事优先法理，确立酒驾查处程序中交通警察对拒不配合犯罪嫌疑人的强制检查权。其三，在非现场执法中，基于交通技术监控设备的电子警察属性，将在标准化法上作为推荐性标准的《道路交通安全违法行为图像取证技术规范》（GAT832-2009），明确为需要一体执行的强制性取证规范，以统一现场执法与非现场执法取证规范的法律效力。其四，建立非现场执法中违法行为人的认证规则。因交通技术监控设备非现场执法的技术特性，应明确机动车所有人为依社会常理推定的违法行为主体，同时基于家庭成员用车、单位用车、租车公司用车等例外情形，明确机动车所有人之外的用车主体确认规则。其五，细化交通违法行为社会举报的证据效力与交通辅警参与取证的规范。

建立完备的非现场执法告知制度

目前，道路交通违法行为执法查处实践中，呈现非现场执法占比畸高的发展趋势，不利于行政执法教育功能的实现，也在一定程度上侵害了行政相对人陈述申辩的正当程序权利。因此，有必要建立完备的非现场执法告知制度：一是公安机关定期主动确认、更新机动车所有人、管理人、驾驶人联系方式的制度；二是同一车辆重复发生同一违法行为的书面告知制度，以及确立未告知处罚无效规则；三是公安机关为机动车所有人、管理人、驾驶人提供免费互联网站、声讯电话、定制手机短信等多样化的交通违法信息查询方式；四是建立累积扣分临界的书面告知制度；五是车辆违停的及时手机短信、声讯电话自动告知制度。

与此同时，应加强行人、非机动车驾驶人交通违法行为的执法查处，这有利于树立规则公平、权利公平环境，也能在一定程度上消弥“中国式过马路”引发的城市交通混乱。但是，囿于警力不足及一些群众守法意识薄弱现实，有必要创新行人、非机动车驾驶人履行道路交通违法责任的方式，确立违法行为人选择观看交通事故录像、路口辅助执勤等替代方式，推进对拒不履行法律责任者公布违法事实、纳入社会征信系统记录等配套制度的建设。