为城市电动自行车综合治理提供政策和技术参考

电动自行车在城市道路交通系统中的功能定位正在发生深刻变化，从通勤方式到行业工具、从自有自用到共享出行，骑行需求更加多元，使用模式更加丰富，但城市道路上电动自行车的通行秩序和交通安全问题依旧。

因此，需要重新理解和认识电动自行车的通行管理问题，深层次探究电动自行车通行管理对策、执行效果、提升途径。

一、电动自行车通行安全风险

1.1道路交通事故多发

我国电动自行车交通事故连年快速增长。虽然非机动车交通事故在全国道路交通事故总量中的占比不足 10%，但2016-2020 年非机动车交通事故的年平均增长率达14%，接近机动车交通事故增速的7倍。

其中，电动自行车交通事故占非机动车交通事故总量的70%以上，且电动自行车交通事故的年均增长速度较快，如图 5-1a)所示。

同时，非机动车交通事故的伤亡比例高。在所有交通方式中，电动自行车骑行者是继行人、摩托车骑行者之后最主要的道路交通事故受伤害群体。

我国道路上，平均每 10 位道路交通事故死亡人员中有1位就是电动自行车骑行者，每6位道路交通事故受伤人员中有1位就是电动自行车骑行者。而且5年间电动自行车交通事故伤亡人数还在以7.1%的年平均速度增长，增长速度明显快于其他交通方式，如图 5-1b)所示。

1.2 机非通行冲突严重

1）非机动车与路内停车的“抢街”

非机动车道内设置了大量的路内停车位，非机动车通行宽度本就较为局促，加上路内停车进出停车位、开关车门的影响，骑行流线的顺畅性、安全性受到了严重干扰。

非机动车与路内停车的路权冲突带来的安全隐患主要体现在三个方面：

①冒失的机动车驾驶人或乘客突然开门下车，忽略了观察后方的自行车，或者由于视线盲区未看到后方的自行车，导致骑车人撞上机动车门，或被撞倒。

②机动车从停车位驶出，驾驶人常常由于视线盲区无法观察到后方正在驶来的自行车，造成与自行车侧面相撞。

③非机动车道上停放机动车，使自行车无路可走，而被迫驶入机动车道，增加骑行风险。

2）交叉口没有明确非机动车通行空间

非机动车通过交叉口时大多与机动车或行人同流线，缺少专门的非机动车道或非机动车交通信号机非冲突、人车冲突严重。特别在缺少充足的等候空间时，非机动车排队溢出就会占用人行道或机动车道，对行人及右转、直行车辆造成较大干扰。

3）路侧公交站点机非冲突严重

公交车占用非机动车道进出路侧公交站，非机动车既要与公交车争夺路权，又要避免与相邻车道的机动车发生冲突，在行驶速度较快、来不及减速避让时，易发生交通事故。

1.3 夜间骑行安全风险高

夜间电动自行车骑行安全应引起重视。夜间道路照明条件不佳，驾驶人视野范围较小，较难快速识别道路通行风险，加上夜间车辆行驶速度较快，一旦发生车辆碰撞的交通事故，造成的事故伤亡情况就较为严重。

2020年，全国因电动自行车肇事导致的交通事故数为2.3万起，其中超过 1/4的事故发生在晚高峰至凌晨时段（18:00~24:00），考虑夜间道路交通流量相对较少，电动自行车肇事导致的交通事故占比相对较高。同时，夜间电动自行车交通事故的伤亡情况较为严重。

2020年，因电动自行车肇事导致的事故致死率平均值为13.2%，而夜间无路灯照明情况下，电动自行车的事故致死率达 21%!相比平均值高出了 7.8 个百分点。

因此，夜间让电动自行车“被看到”很重要，通常可采取主动发光和被动发光两种方式实现。主动发光方面，确保电动自行车在夜间行驶时打开车辆前灯，确保车辆后灯没有损坏，有较高亮度，警示周边的车辆和行人。

《上海市非机动车安全管理条例》《南宁市电动自行车管理条例》中均规定，驾驶电动自行车在夜间或者遇有雾、雨、雪、沙尘、冰雹等低能见度情况下行驶时，应开启照明装置。

被动发光方面，可在车身张贴反光标识，特别是有其他车辆靠近时，通过反光标识可提高夜间车辆的可视性，让其他驾驶人注意到道路上的电动自行车。

南宁市在2023 年为民办实事工作中，组织开展了电动自行车“荧光守护行动”，免费发放200多万张电动自行车反光标识，张贴在车辆尾部号牌上方、车厢后部、安全头盔后方等位置，加强“被看见才安全”理念宣传，推进减少夜间道路交通事故，如图 5-2 所示。

1.4 骑行者安全意识薄弱

非机动车违反交通信号通行、超速骑行，违法占道骑行是城市道路上较为突出，普遍存在的危险骑行行为，其导致的非机动车交通事故占比超过 30%，如表5-1 所示，这与骑行者安全意识，路权意识缺乏等原因密切相关。

一方面，非机动车骑行者缺乏骑行技能培训。不同于机动车驾驶人，非机动车骑行者没有骑行资格的约束，未接受系统的骑行培训，缺少对非机动车特性的了解，在遇到危险时不能采取正确的应对和处置措施。

另一方面，非机动车通行安全教育体系尚未健全。非机动车骑行安全教育长时间被忽视，宣传教育素材内容有限，缺少完整的安全意识规范和通行指引。

注：违法占道行驶为非机动车未在非机动车道内行驶,违反规定使用其他车辆专用道或行人道的。违法上道路行驶包含两种情况：一是非机动车自身不符合规定,例如超标电动自动行；二是非机动车行驶的道路类型不符合规定例如非机动车在高速公路、快速路等非机动车禁止使用的道路类型上行驶。

二、电动自行车交通治理

电动自行车交通违法行为导致的交通事故数已连续5年增长、年均增幅达 17.2%，加强电动自行车交通治理、减少电动自行车交通事故既是公安交管部门业务急需，也是道路交通安全发展的客观需要近年来，电动自行车治理越来越受到重视。

在国家层面，2022年7月，国务院安委会办公室印发《“十四五”全国道路交通安全规划》，将电动自行车头盔佩戴率作为“十四五”道路交通安全主要指标，提出 2025 年电动自行车骑行人员头盔佩戴率达到80%的预期值。

2022年8月，国务院安委会印发《加强电动自行车全链条安全监管重点工作任务及分工方案》，从加强生产源头环节安全质量，强化流通销售环节执法査处，规范末端使用环节安全管理、推进拆解回收环节安全管控四个方面提出 12 项重点工作任务，并明确了部门责任分工。

在部门层面，公安部交管局分别于 2019年、2021 年下发《关于加强电动自行车安全管理工作的通知》《关于进一步加强电动自行车交通安全综合治理工作的通知》，要求加强登记管理、规范号牌管理、改善通行条件、加强路面管控，创新执法方式，进一步提升电动自行车管理水平，综合治理电动自行车交通违法乱象，切实规范通行秩序，改善交通安全状况。

2020年4月，公安部在全国部署开展“一盔一带”安全守护行动，加强宣传引导，推广骑乘电动自行车佩戴安全头盔，提升电动自行车骑行安全。

在地方层面，全国21 个省（区，市）相继制定出台电动自行车管理相关法律规章，立法明确电动自行车登记管理、通行管理、执法管理相关规定，为电动自行车治理提供法律支撑。

各地公安交管部门在道路交通事故“减量控大”“一盔一带”安全守护行动中，将电动自行车治理作为一项重要工作在持续推进，创造了很多有益的治理经验。

2.1 推广佩戴安全头盔

据统计，颅脑损伤是电动自行车道路交通事故致死的首要原因，67.5%的电动自行车交通事故死亡人员的死亡原因是头部损伤。加强电动自行车骑乘人员的头部防护，对减少电动自行车交通事故的伤害有着重要的积极作用。

自2020年“一盔一带”安全守护行动实施以来，各地广泛宣传，推广安全头盔的佩戴，从外卖行业骑手到共享车辆使用者，再到私人电动自行车骑乘人员，公众的接受度、参与度越来越高，电动自行车安全头盔佩戴的情况逐步改善，2020年电动自行车骑行者因头部损伤致死的比例与 2016年相比下降了 15 个百分点，同时 2020年电动自行车交通事故死亡人数出现了近 10 年的首次下降，下降比例达 2%。

从安全头盔的佩戴推广也能看出，全社会道路交通安全、交通文明正经历一个提升过程。全国已有 14 个省（区，市）在立法层面，对电动自行车骑乘人员的安全头盔佩戴要求做出了明确规定，如表5-2 所示。如天津、河北、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、湖南、广西、海南等11 个省(区市)要求电动自行车驾驶人，乘车人均应佩戴安全头盔；山东、贵州、新疆等3个省(区)要求电动自行车驾驶人应佩戴安全头盔。

与此同时，为提高电动自行车安全头盔的佩戴率，公安交管部门针对不同骑行者群体制定了精准化的宣传教育策略。

面向中小学生，公安部道路交通安全研究中心编制发布了公安行业标准《少年儿童道路交通安全文明教育指南》(GA/T 1983-2022)，说明了不同年龄少年儿童在步行，骑行，乘坐公共交通小汽车、电动自行车等交通工具时应特别关注的安全点，突出了“乘坐和骑行电动自行车应佩戴安全头盔”的知识点。以知识浸润的教育方式，在少年儿童阶段加深其对安全头盔作用的认知，培育佩戴安全头盔的习惯。

面向外卖行业骑手，自 2020年以来，公安部联合中国物流与采购联合会及主要外卖企业，在全国开展警企联合劝导活动，促进外卖行业骑手佩戴安全头盔。

截至2022 年底，美团向全国外卖行业骑手配发了 13.6 万顶智能安全头盔；2022年，饿了么向全国外卖行业骑手配发 10 万顶智能安全头盔，智能安全头盔通过在头盔内部配置话筒和外呼设备，让外卖行业骑手在骑行时无须观看手机就可以接打电话，降低骑行安全风险，如图5-3所示。

面向老年人，部分城市公安交管部门通过交通违法、交通事故信息排査电动自行车骑行重点老年群体，通过“上门”“入户”等方式开展交通安全宣传教育，提高老年人骑行安全意识。

如河北保定市公安交管部门在2023 年开展了“敲门行动”，发动主城区全体民警、辅警深入社区，对驾乘电动自行车多次违法人员进行上门宣讲，用听得懂、接地气、暖人心的话语教育引导群众；用近期发生的典型交通事故案例，以案释法，警示其摒弃交通陋习。

2.2 加大交通违法查处力度

法律政策的生命力在于执行，路面执法是改善电动自行车通行安全的关键。针对电动自行车量多面广的特点，各地公安交管部门突出重点，创新执法方式，持续加大了对电动自行车交通违法行为的整治力度，在电动自行车保有量快速增长的情况下，为强化城市道路交通安全赢得了工作主动性。

1）通过数据排查聚焦治理重点

上海通过“易的 PASS”等数据系统，梳理出了一批非机动车交通事故多发、交通违法高发的城市道路隐患点段，并根据非机动车闯红灯、逆行、闯禁“上桥人隧”、不在非机动车道内骑行、违法载人、电动自行车骑行者未按规定佩戴安全头盔等突出交通违法发生的时间特点，制定“一点一方案”强化警力分布提升整治频次，加大交通违法行为查处力度，及时消除交通事故风险。

天津强化警企合作，针对外卖骑手交通违法多发的情况开展“警企联控”。通过整合交通信号灯数据、平台骑手数据、GPS 行驶轨迹等信息搭建交通违法数据管理模块，对骑手的驾驶行为进行分析研判第一时间将筛查出的闯红灯违法行为推送企业，由企业实施惩戒，推动企业加强内部管理。

2）问题导向加大路面执法力度

北京针对交叉口非机动车不在停止线内停车等候、闯红灯等突出问题，自2023 年 11月起在全市 161处重点路口开展交通秩序环境专项治理行动，治理包括电动自行车在内的非机动车通行秩序。

①在停止线前设置物理隔离设施。如在平安大街和赵登禹路的交叉口，非机动车骑行者在等红灯时常常会越过停止线，占用人行横道、人行道及交叉口内区域，严重影响过往行人和车辆通行。治理行动中，通过在非机动车道停止线前、在人行道与非机动车道边缘线之间设置伸缩栏杆，促使非机动车在停止线后停车、规范非机动车停车秩序。

②针对群众反映强烈的快递外卖等行业从业者违法突出现状，公安交管部门深人快递、外卖企业，组织开展强化“面对面”教育，进一步促进快递、外卖驾驶员守法、规范通行，加强违法源头管理；同时会同市商务局、市邮政管理局加强与快递外卖行业主管部门信息互通，定期转递交通违法和事

故数据，督促强化行业监管，加强源头约谈整改和监管处罚。广州针对电动自行车违法加装改装现象，自2023年7月起在全市开展查处非法改装电动自行车专项行动，重点整治电动自行车非法加装、改装等违法行为。

特别是对更换电动自行车蓄电池、电动机、控制器、轮胎、轮毂、减振器等大部件的行为，公安交管部门在路面加大现场査缉力度，并按《广州市非机动车和摩托车管理规定》进行扣留车辆、罚款等处罚。

厦门市公安局、市场监督管理局、城市管理行政执法局、消防救援支队于2022年4月联合发布了《关于加强电动自行车综合治理通告》，针对超标车、违法加装改装车辆，电动自行车交通违法行为等突出问题开展综合治理。

自2022年4月21日起，厦门市公安局、市场监督管理局、城市管理行政执法局、消防救援支队组成联合执法队，展开联合执法专项行动，依法重点查处涉电动自行车违法行为。

①高峰时段在关键路口开展常态化执法。全市公安交管部门于每日早、晚高峰时段，在全市 70 个关键路口设置固定执法点，重点查处电动自行车骑行违法行为。

②平峰时段在辖区范围开展流动执法。工作日道路交通的平峰时段，由各交警中队分别组建执法队，同步在辖区路段进行流动执法。

③夜间时段开展专项执法。工作日夜间各区交警大队分别保留两支执法队，在辖区开展电动自行车专项流动执法。

3）创新执法教育方式

针对电动自行车交通违法行为多发、非现场取证手段少，简单处罚易激化矛盾等问题，各地公安交管部门坚持“教育为主、处罚为辅”原则，进一步优化执法管理机制模式，探索优化执法教育方式，推动骑行者主动改变骑行行为。

如深圳创新应用铁骑拍摄取证电动自行车交通违法行为，并通过人脸识别录入审核车辆登记备案情况，对未备案的电动自行车将现场予以查扣，已备案车辆则是跟当事人进一步确认该违法行为后，现场打印告知单，经本人确认后、缴纳罚款，逾期不处理的将会影响个人办理车驾管业务和个人征信。

再如南宁结合现场执法需求设置学习点，通过对违法者采取观看教育视频，抄写法律法规、参加志愿劝导活动等教育方式，加强其对违法行为危害性的认识。

2.3 培育安全文明的骑行文化

针对电动自行车骑行者交通安全意识、规则意识、守法意识相对薄弱的问题，各地公安交管部门进一步加强宣传教育，引导安全骑行、守法骑行，培育安全文明的骑行文化。

江苏交警充分调动社会力量联动治理电动自行车交通，并推动将电动自行车交通违法行为纳人交通信用管理。

①组织志愿劝导活动。由公安交管部门、文明办、团委等部门联合发动在校学生、机关、企事业等单位工作人员以及文明交通志愿者，开展文明劝导活动。如常州组织中小学生家长志愿者在学校周边路段开展劝导，将不戴安全头盔的学生信息抄告学校共同加强教育管理。

②完善信用管理制度。制定《江苏省文明交通信用管理办法（草案）》将电动自行车严重违法行为及源头企业失信行为纳人交通信用管理。如南京成立交通信用管理中心，研发信用管理平台直接对接市信用部门，归集非机动车、行人失信数据。再如常州将电动自行车“违法大户”推送“常州市公共信用信息平台”。

③推动行业示范弓领。切实发挥行业自治、企业自律作用，看好自己的门、管好自己的人。常州、苏州等地联合快递外卖行业协会，引导企业按照条例规定为专兼职配送人员配备安全头盔，购买电动自行车相关保险。

苏州市对外卖骑手实行“积分制”管理，及时将从业人员违法骑行情况通报企业纳入市场准入的必要条件。南通泰州、宿迁等地将佩戴安全头盔纳入厂规公约，实行记录通报、限制进厂措施。

④试行交通安全文明指数管理。将电动自行车交通安全纳人文明单位、文明家庭，文明校园、文明村镇创建评选内容。苏州、扬州镇江等地将居民交通违法率与村文明户、文明家庭评比挂钩。

苏州吴江打造“一盔一带”样板社区，在小区大门安装智能预警识别联动系统，电动自行车驾乘人员必须佩戴安全头盔后才能开启。南京、镇江对街道、乡镇试行交通安全文明指数“四色图”管理，将电动自行车交通安全状况纳入基层交通安全文明治理成效评估。

赛文荐书：

本文摘选于《城市电动自行车交通安全治理实践》一书。相对于私人汽车、公交车、自行车等出现时间较早的交通工具，电动自行车自20世纪90年代才开始出现在我国城市道路上。截至2022年底,我国电动自行车保有量已达3.5亿辆，城市平均每百户家庭电动自行车的保有量超过70辆。在城市交通进入高质量发展的新阶段，需要全面梳理和分析电动自行车的交通安全治理问题，在实践中探求问题的解决之道。

电动自行车治理不仅需面对通行秩序、通行安全等较为棘手的问题，还要面对长期未解决的超标车、加装/改装车等根源性问题；此外，骑行者安全意识、规则意识薄弱及骑行习惯不佳等基础性问题也需要推动解决。

本书围绕城市电动自行车交通安全治理这一主题，立足公安交通管理角度，紧扣交通安全主线，分析探讨了电动自行车产业特征、车辆登记管理、道路通行环境、通行管理、行业监管等内容，以期为城市电动自行车综合治理提供政策和技术参考。