规范与法则

编者按：本文摘选于《面向2035年中国城交通发展战略》一书，《面向2035年中国城交通发展战略》综合报告首先梳理了我国发展以及我国城市交通发展的阶段特征，分析提炼了未来城市交通发展面对的热点和难点问题。在此基础上，回顾了城市交通新理论的形成，提出了城市交通发展的新要求、新定位、新目标与原则。编委会：汪光焘、郭继孚、陈小鸿、孙明正、王婷、叶建红、陈明、王继峰、安健、张华等。

一、电动自行车发展现状及问题

伴随着机动化的快速发展，城市范围电动自行车、农村范围电动摩托车的发展也非常迅猛，因其高效、便捷、经济等特点，群众需求大、普及程度高。过去20年，我国电动自行车保有量从5.8万辆增长至3亿多辆，形成了全球最大的电动自行车生产销售和使用市场。

同时，车型产品向多元化的方向发展，产品性能上已演变到电动摩托车、电动轻便摩托车；在外观设计上衍生出电动三轮或四轮助力代步车、老年助力代步车；在使用功能上满足了交通、载人、运货、观光等多种需求。

特别是随着互联网新零售模式推动下的即时配送行业的高速发展，电动自行车因在中短距离出行中具有轻便快速、成本低廉、易于骑行等特殊优势，成为快递、外卖行业最主要的交通工具。随着电动自行车等方式的普及，其引发的问题备受关注，部分城市“以禁为主”的粗放型通行管理政策也备受社会质疑。总结各方关注的焦点问题，主要存在以下几方面：

一是涉及电动自行车的交通事故频发。2020年，电动自行车肇事交通事故数占城市道路交通事故总数的10%，骑乘人员伤亡人数占城市道路交通事故伤亡人员总量的22.5%。近五年，我国城市电动自行车交通事故数年均增长17.2%，电动自行车交通事故的增长速度在所有城市交通方式中位居第一。

二是电动自行车“摩托化”现象突出。按照《中华人民共和国道路交通安全法》对于“非机动车”的定义，符合有关国家标准的电动自行车纳入非机动车管理。

1999年发布的《电动自行车通用技术条件》GB 17761—1999、2018年发布的《电动自行车安全技术规范》GB 17761—2018（以下简称《技术规范》），均对电动自行车的速度、重量、输出功率等指标加以限制。国家标准的实施对于规范电动自行车生产、销售和使用具有重大意义，但政府部门、行业协会、生产厂家与消费者在认识上仍然存在分歧。

比如，在时速限制上，出于安全因素考虑，国家标准要求电动自行车最高设计车速限值为25公里/小时。

部分消费者认为，符合标准的电动车由于时速慢、动力差、续航短，很大程度上不能满足其出行需求，尤其是通勤距离较远的消费者和外卖骑手等特定职业的人群。

同时，按照目前的国家标准，人力驱动只是电动自行车动力的选项，可选择全电力驱动，这又导致“超标”非常容易。

为迎合消费者需求，相关流通环节篡改限速装置等电动自行车改装现象屡禁不止。根据公安部道路交通安全研究中心等单位发布的《城市电动自行车骑行调研分析报告2022》，约40%的外卖行业电动自行车进行了加装改装。电动自行车“摩托化”现象，导致相当一部分电动自行车变成了行驶在非机动车道上的“机动车”，造成了一定的安全隐患。

三是电动自行车骑行空间保障不足。目前许多城市的道路设施，还没有为电动自行车出行创造比较好的条件。一方面，电动自行车与汽车、行人“抢街”现象突出。相关调查显示，路段上骑行空间被机动车停车占用、非机动车道不连续是骑行者感受较为强烈的问题。另一方面，由于电动自行车的交通特性与自行车存在较大差异，在体量、重量和实际运行速度方面都超出自行车，自行车与电动自行车混行也导致事故隐患矛盾突出。

四是电动自行车交通违法行为突出。电动自行车违反交通信号通行、超速骑行、违法占道骑行等问题突出。从骑行环境看，非机动车道设置条件不足、交叉口交通组织混乱客观催生了危险骑行行为；从骑行者自身看，主观安全意识、路权意识的缺乏导致出现危险骑行行为。与机动车驾驶员正式申考驾驶证不同，电动自行车驾驶员缺乏系统性的交通知识学习及考核，普遍存在安全意识淡薄的问题。同时，电动自行车行驶违法成本低、监管成本高也是导致违法行为频发的重要原因。

二、关于电动自行车管理的国际经验

国际城市普遍对电动自行车等方式实行分类精细化管理，根据主要驱动力、速度快慢等进行区分，一类相当于自行车类似非机动车管理，另一类相当于摩托车类似机动车管理，需要上牌登记、驾驶培训、购买保险等。

新加坡在2018年颁布的《主动出行法案》（The Active Mobility Act，简称AMA）中提出了4种主动出行的交通工具：①自行车；②电助力自行车（Power-Assisted Bicycles，简称PAB），依靠人踩踏板驱动，电机仅提供辅助力的车辆；③电动和非机动个人移动设备（Motorised and Non-motorised Personal Mobility Devices，简称PMDs），包括电动自行车、电动滑板车、独轮车等仅靠电池供电没有踏板的车辆；④个人移动辅助设备（Personal Mobility Aids，简称PMAs），包括轮椅、电动轮等帮助行走困难人的设备。驾驶者若驾驶PAB上路，必须持有新加坡陆路交通管理局批准的驾驶证，并贴有注册车牌，其电机最大功率不超过250W，最大重量不超过20kg，当车速达到25公里/小时电机将停止供电。使用PMDs的驾驶者都必须参加并通过在线理论测试，取得驾驶证后才可上路。无照驾驶或违反交通规则最高将处以2000美元的罚款或6个月监禁，屡犯者将会被判处最高5000美元的罚款或12个月的监禁。

在德国，电动自行车分为两类，一是脚踏式电动自行（Pedal Electric Cyclet，简称Pedelec），指骑行者通过踩踏脚踏板驱动小型电动机辅助自行车行驶，时速不超过25公里/小时，视为传统自行车；二是电动自行车（E-Bikes），指通过转动手柄驱动的自行车，时速可达45公里/小时，视为轻便摩托车，车辆需购买保险上牌照，驾驶者需考取驾驶证，且须配备符合要求的头盔，才能上路行驶。

日本法律上严格划分电动自行车为“自行车还是摩托车”，道路交通法按照驱动力来区分电动自行车的属性，主要分为机动自行车和人力自行车。所谓“机动”就是依靠电力装置可以直接启动车辆，这种车辆归属于摩托车类别，驾驶者要给车辆上牌，且需考驾照佩戴头盔才能上路行驶。而电助力自行车是由人力驱动，电机仅提供辅助功能，当车速超过25公里/小时时，电力系统立即关闭，因此其按照普通自行车管理。另外，根据日本法律，私自改装电助力自行车限速器属于驾驶不符合要求的车辆上路行驶，将受到“三个月以下监禁或5万日元以下罚款”的处罚，且日本的自行车保险制度完善，私自改装的车辆发生事故时产生的费用将完全由个人承担。

三、关于电动自行车等规范管理的各方观点

目前电动自行车管理中争议较大的问题，仍是电动自行车按机动车还是非机动车管理。

虽然目前法规和管理上都认定电动车都属于非机动车，但现实情况是，从实际行驶速度角度，电动自行车已赋予骑行者相当的机动能力，成为居民出行和城市末端物流配送机动化能力提升的重要工具。部分观点认为应当将电动自行车认定为机动车进行管理；也有部分观点认为，应进一步厘清电动自行车的技术逻辑和定义，根据电动自行车的动力特点、车辆类型等进行多层次区分，对不同种类的电动自行车进行差别化管理。

虽然仍存在争议，但政府、企业及使用者的共识是：电动自行车管理不可“一限了之”或“放任自流”，亟需规范。

政府相关管理部门认为，电动自行车作为一种道路交通工具，需要兼顾平衡安全、秩序、效率，且安全是第一位的。

相关调查显示，电动自行车骑行者普遍希望城市电动自行车骑行环境能得到改善。私人骑行者希望进一步提升执法教育的精准性；外卖骑手建议强化骑行环境保障，清晰划分路权、减少其他交通方式对骑行的干扰。同时他们希望有更合理、更科学的行业运行规则，从根本上扭转外卖骑手交通违法、交通事故多发的局面。

专家方面，有观点认为，政策环境改善，是电动自行车安全提升的顶层设计。需要探讨相应政策的利益平衡机制，尤其是需要关注电动自行车主要使用群体——中低收入者。电动自行车政策，还要推动社会在交通安全教育、工程、法制方面的进步。

也有观点认为，应该以更客观、全面的态度评估电动自行车发展的利弊，重新思考电动自行车的角色定位，围绕电动自行车的管理，应当实现生产销售、停放充电、通行管理等全链条、全流程的规范化。还有观点认为，现行法律法规中涉及电动自行车管理的规定存在一定程度的缺失，从定性争议到管理难题都敦促着电动自行车法律责任制度的建立与完善。

经研究分析，电动自行车已经成为公众出行选择的交通工具。根据统计，电动自行车保有量已超过机动车保有量，自2016年以来销售量平均年增长5.3%，近年来势头不减。超（特）大城市是短距离出行主要方式、长距离出行的辅助方式，某些大中城市调查，居民采用使用电动自行车比例要占35%，甚至更高。城区内外卖行业选用电动自行车为配送服务的交通工具也是合适的选择。

国家已经制定了《技术规范》产品标准，其在道路上行驶行为规范由《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）规定。因此，对于电动自行车的治理，需要坚持“疏导结合”。

一是以电动自行车出行秩序为抓手，带动电动自行车全链条监督与治理。坚持贯彻落实《道路交通安全法》以及《技术规范》等相关规范要求，加大交通安全知识的宣传与科普力度，引导公众安全秩序出行，加强电动自行车出行秩序治理，以此带动实现电动自行车生产、销售、使用、行驶与停放、淘汰等全链条监督与治理。

二是需要合理保障电动自行车的路权空间和停放设施。应对电动自行车在城市交通与居民出行中的角色与定位进行全面、客观的评估，在此基础上适应新的交通工具需求评估现行城市道路设计规范和建筑设计规范，保障电动自行车在行驶、停放等方面的权益。要对针对不同规模城市的电动自行车发展进行差异化的政策指导，特别是关注电动自行车出行比例较大的大中小城市，因地制宜综合施策。

中央政府有关部门：

要针对不同规模城市的电动自行车发展进行差异化的政策指导。适应新的交通工具需求评估现行城市道路设计规范和建筑设计规范。国家已出台了电动自行车产品规范，为规范运行秩序提供法治基础，适应新的交通工具需求评估现行城市道路设计规范和建筑设计规范，完善电动自行车通行和停放设施标准。

地方城市政府：

要以电动自行车出行秩序为抓手，以此带动实现电动自行车生产、销售、使用、行驶与停放、淘汰等全链条监督与治理。

赛文荐书：本文摘选于《面向2035年中国城交通发展战略》一书，本书编制的工作基础是中国城市交通发展论坛十几年来召开的30余次论坛对城市交通理论问题和交通治理实践的研讨成果、2012年以来在国家自然科学基金项目的支持下开展和形成的“我国城市交通公交优先发展战略研究”“新常态下城市交通理论创新与发展对策研究”“城市交通治理现代化理论研究”等理论研究成果，以及在此基础上形成的城市交通学理论和中国各地城市已经形成的经验和成果等，这些都为编写本书提供了理论基础。