像一个无解的恶性循环

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一天运营结束，湖南双峰县4条公交线路的司机们在傍晚收车。黄绿色的1元纸币被工作人员从投币箱里悉数掏出，堆放在泛着深褐色油光的长条桌上。

公交公司的总经理朱清吉负责清点。他展开现金上的褶皱，每码完一沓，就在当天的营收栏里写下对应金额：10月17日，收入最高的是1路车，147元。3路车惨淡至个位数，8元。参与经营的20辆车一天总收入1492元。

这样的经营状况已经持续两三年。朱清吉翻看近一周的营收记录：单日大多不超过2000元。除了周五，学生放学带来的小波峰，最高3897元——但这都不够支付20多位司机人均180元一天的工资。

56岁的朱清吉用“窝囊”形容自身处境，不过他和同事们用另一种方式夺取了外界关注。就在两个月前，双峰县和森城市公交车服务有限公司（以下简称“和森公司”），公开发布了停运通告。理由是，因巨额亏损无力支撑运营。红底白字的通告贴在20几辆公交车的前门旁，随车穿梭于县城街道。

9月19日，和森公司贴出的停运公告

和森公司的停运风波并非孤例。在过去几年大范围的补贴刺激下，隐身于热潮背后的公交行业衰颓信号被暂时遮蔽。2019年之后，中央财政对新能源公交车停止补贴，和森公司陷入“政策性巨额亏损”。

近段时间以来，包括湖南衡山、湖南耒阳、河南郸城在内的公交公司也都经历了类似的停运事件。骤减的客流与收入之下，交织着补贴政策中断、出行方式多样化和疫情冲击等复杂原因。

就在9月停运通告发布的当天，双峰县政府介入沟通，承诺补贴。在没有地铁的双峰，公交车承担着大部分老人和学生的公共出行。实际上，双峰县的公交车没有真正停运过一天。

但朱清吉和同事们对县城民营公交的未来不再抱有期待。他们无法靠自身摆脱运营困境，把唯一的希望，都寄托于政府收购接手。

1 经营惨淡的窘境

工作日下午4点，下着小雨，距下一班公交发车还有几分钟，司机陈元趴在方向盘上刷短视频。

他没有等来一位乘客，车门关闭，车子吱吱呀呀驶进复兴街——20多年前，双峰刚出现公交车时，就载着满满当当的乘客奔走于县城这条最繁华的主干道。

两侧门面招牌林立，背后的老房有些年头了，有的只有正面贴瓷砖，侧面裸露着红色砖墙。车继续往前开，围着绿色网布的在建楼房，曾是有五六十年历史的农贸市场。

陈元的家就在这条街上，他从小在这儿长大，对沿途一切再熟悉不过，“这条路几十年都是一样的”。2008年前后，他从广东清远开出租车回来后，把家里的祖宅翻修成一栋白色的5层小楼。现在，一层的铺面租金也从每年15万元降到了8万。

下午5点，车上的乘客慢慢多了起来，大多是免票的老人。如果是周五或周日，车上则以学生为主。但在县城三所学校集中所在的路口，公交车却因道路狭窄无法抵达。每次放学时，来接孩子的私家车把此处堵得水泄不通。

城中路上的汇丰步行街是双峰曾经的地标，也是县城第一条步行街，它于2015年开业，如今大多数店铺关门。一家正在清仓的女装店店主说，地下商业街开业后，许多商户搬了过去。

地下商业街是现在县城里年轻人最爱扎堆的地方之一。但这些热闹和陈元无关，他和这里的交集，是商业街修建的两三年间，曾阻断了客流最大的1路车线路。

复兴街街景

县城里开公交车的麻烦不止这些。1路车的终点站在一家机械厂的院子前，没有别的场地，只能进入厂内掉头折返。有时厂门中央会放一块大石头，要紧贴着才能出入。机械厂的人也抱怨连连，嫌他们把地面压得坑坑洼洼。陈元有些不服，“这个地方要倒闭了，还不让我们进。”

县城里公交的规划也不算太完善。有的相邻两站间隔大约一两百米，公交站牌低矮而不起眼地竖在路边，有的在十字路口的拐角，前方就是斑马线。还有一些站牌前画了停车位，同时竖着禁停标志。

公交车常常一路疾驰而过，乘客下车要提前告知，拦车不停的情况也时有发生。一位老太太在距汇丰步行街不远的站牌前等车。她腿脚不便，要去农贸市场买菜，地方不算远，终于有一辆来车，她招手却没停下。

对司机陈元来说，他的生活时钟由发班表决定，除了中午吃饭、休息和车辆补电，几乎所有时间都在车上度过。每天，他会在单程5公里的1路车程中折返13次。

陈元觉得，自从中央财政对电动公交车的补贴中断后，加上客流减少，赚钱越来越难了。

2 回不去的顶峰

和现在双峰的景象不同，和森公司成立的2007年，正是县城经济蓬勃的时期。

陈元大约在2010年加入和森公司。和他的同事们一样，大多数公交驾驶员的职业生涯是从货车和出租车开始，往往也有在外打拼的经历。

“以前开车过瘾啊。”陈元说，那时载客像在工地上拉土，一车接一车，1个人收费1元，一天能跑出七八百，春运时一天收入能达到1000多元，每天都有载不完的人，每趟车间隔不超过5分钟。

在人们还习惯上街购物的年代，周边乡镇的乘客也是主要客源。他们前脚从客运站下车，后脚就坐上公交车，前往县城各个角落。

曾在复兴街上做过十多年服装生意的黄丽说，那会儿店面一年房租几十万，房东也强势，交不上租金立马就得搬走，没有任何商量的余地。彼时，双峰县城的商户生意红火，顾客出手大方，当地人调侃那个时期，“说这里的消费像香港。”

一种说法是，那时的高消费和双峰县曾盛极一时的诈骗犯罪有关。

从上世纪90年代开始，双峰开始盛行做假证，之后演变为更高级的短信诈骗、PS诈骗。朱清吉在90年代下岗失业后，曾找到深圳的同学想寻一份工作，去了之后发现是做诈骗。他拒绝了。不到一个月，他的同学被警方抓捕。

从2009年开始，被外界称为“电信诈骗之乡”的双峰县，被公安部四次点名批评。2015年，双峰县被确立为全国重点整治的地区之一，要求限期改变面貌。

车上乘客多是老年人与学生

也是同年，城市公交开始迎来改革性的政策转变。

2015年5月，三部委联合发布新能源车补贴的通知。最核心的信息是，2015年至2019年，相关新能源汽车推广目录中，纯电动公交车在完成一年相应运营里程后，根据车型及车长，可获每车每年4万到8万元不等的补贴。

至于2019年之后如何，上述通知中称，2020年后再综合考虑产业发展、成本变化以及优惠电价等因素调整运营补助政策。

双峰县的纯电动公交车迟到了两年。其间，和森公司有了亏损的苗头，原因是车况差、保险费用高、客流量下滑——但在补贴政策热潮下的2017年，和森公司的股东们依旧对公交车的未来充满期待。

也在那几年，双峰当地出台了利好公交车的政策。双峰县政府开始提供针对免费乘客群体的补贴，票价涨为2元。

“当时想，这下肯定生意会越来越好，发展趋势是这样。”朱清吉所讲的趋势是，随着县城繁荣起来的房地产市场，城区面积越来越大，乡镇居民带着子女到城里住也成为潮流，且县城也不像大城市会有地铁的冲击。

在当时的双峰，作为县城唯一的公交公司，众人闻风投资。朱清吉说，买股份、买车的价格被炒到100多万，“但到后面价格太高，就有价无市了。”

为购买电车，和森公司需要向政府一次性交付1280万。公司26名股东，平均一个股东交49.2万元。这些股东背后还有更多的间接持股者，朱清吉估计，所有股东加起来可能有上百人，“大家一块集资，我们承诺给他们利息。当时有强制性的味道，哪怕去借高利贷也要把钱交起来。”

2019年，中央对新能源公交车的补贴来到《通知》中的最后一年，和森公司的经营状况也达到换车后的顶峰，全年客流有200多万人次，一天总收入能达到1万多元。这一收入恰能覆盖成本，朱清吉说，运营二十六七台纯电动公交车一天的成本要1万多元，驾驶员的工资占一半，还包括1500元左右的电费、轮胎磨损和管理人员工资等。

那时，认真看过《通知》的朱清吉认为，补贴在2019年后还会继续发下去。

3 补贴刺激之下，被忽视的趋势

疫情来了。在人人被要求保持社交距离的时期，临时在岗亭负责调度的彭新强，切实感受到了行业危机，“规定间隔1.5米，8米长的公交车能坐多少人，谁敢坐公交？”

彭新强说，疫情期间副县长来检查，有人乘车没有口罩，建议公司免费发放，由政府补贴，“把这些事情全部做好了，过了关。领导调走了，3万块钱没有了。”

那几年，乘坐公共交通不被提倡，出行的实际需求使得县城居民转而寻求替代方案，根据自身情况购入私家车、摩托车和电动车。2020年，双峰街头也开始出现共享电动车，15分钟内起步价2元，几乎每个十字路口都有摆放。

如今，奔驰在双峰县城街头的公交车，一趟车两三位乘客已是常态。实际上不仅是双峰县，隐藏在中国城市公交背后的运营衰落趋势早已悄然发生。 

上海金融与法律研究院研究员聂日明，把2015年视作城市公交的拐点一年。他在《中国城市客运发展报告》中梳理出一组数据：当年车辆增长了3.3万辆，但公交客运量反而下降了16亿人次——且这个趋势不可阻挡，每年都是历史新低，从数据可查的2016年开始，到2019年，全国31个省区市，每车日均客运量全部下跌，无一例外。

疫情结束后，习惯了其他交通工具的居民，也很难会再回到公交车。对他们来说，公交车不再方便，随着双峰县城范围越来越大，和森公司运营的4条线路，显得捉襟见肘。

这也符合聂日明观察到的全国出行格局多样化趋势：过去十年的发展中，中国近一半的城镇家庭有汽车，7成家庭有电摩，他们势必在家庭出行中承担越来越重要的角色。

眼下，朱清吉面临的现实问题是，他无法靠自己解决经营困境。在乘客减少、收入降低、公交高空置率的背景下，如果增加运力和路线，则可能会进一步扩大亏损。像一个无解的恶性循环。

朱清吉估计，现在和森公司的客流量不到2019年的三分之一。公交司机王炜说，目前乘客中7成是老人，2成是学生，剩下是没买车的上班族。虽然票面价是2元，但实际算下来，平均1位乘客收入不到3毛钱。人均收入的下降，也与免费群体扩大有关。

2023年8月，湖南省六部门曾发布通知，要求所有县市区常规城市公交在9月底前落实14周岁以下儿童免票。老年人、退役军人包含在免费人群中。

更早时间，财政部在答复人大代表关于“中央延续新能源车运营补贴政策”的建议时表示，新能源公交车运营补助的既定政策目标已经实现。城市公交属于地方事权，宜由地方承担相关支出责任。

公交站牌与禁停标志在花坛中

这意味着，上述两处经费，都被纳入地方财政的范畴。和森公司的运营情况进行了核算，他们自己计算出的亏损有700多万元，“政府只认可了397万元的亏损，但认可的亏损也拿不出。”

“这下矛盾就来了。”朱清吉说，等了三年之后，“地方财政困难，一次性也付不起。”双峰县政府原先承担着对免费群体的补贴，每年一台车补贴1万元。去年朱清吉多次提出需要增加，涨至2万元，加上冷僻线路补贴，现在地方补贴一年有100万元。

“太难了。”朱清吉反复说道，靠政府的补贴填不上亏损的窟窿。

实际上，无论是民营还是国营公交，都面临相似的困局。聂日明在《寻找城市公交困境的源头》一文中，直指补助政策要为当前城市公交的困局承担较大的责任。

原因是，2015年实施新能源公交运营补助政策时，上级政府没有明确在2019年会完全停止这项补助，反而表示在2020年以后会考虑若干因素调整政策，即使到了2019年依然给地方公交公司一定的希望，但最终因为后来的疫情、财政等因素，新能源公交运营补贴几乎全面停止。

4 停运风波

经营困难的这几年，和森公司很多股东的投资打了水漂，员工工资被拖欠也习以为常。春节时，有债主到股东家讨债，赖着不走，还有人上了银行的黑名单。

2023年春节前夕，入不敷出的和森公司已经陷入停运边缘：驾驶员的工资被拖欠了2个月，管理人员3个月，甚至没有钱买第二年的车辆保险。

数名司机去向县里要补贴，这次得到了50多万元的拨付款——这是湖南省对新能源公交车两年的补贴，中央补贴取消后，湖南省出台了运营补助。

尽管如此，朱清吉说，多运营一天，亏损就扩大一点，“每天亏损约五六千。”按此金额计算，一年的亏损数额，几乎与此前中央财政每年192万元的补贴持平。

早在亏损早期的2021年，就有股东想停运，朱清吉没同意。今年9月10日，持续到深夜11点的股东会上，有人提出第二天就停运。朱清吉再一次反对——他的说法是，这是“实在不行的情况下”才能做的事。

最终大家沟通出的方案是，先写一份紧急报告，请求弥补政策性巨额亏损，即失去的中央财政补贴。20多名股东签字打印，送到了交管局、信访局各个政府部门。

一个星期过去，没有收到回复。和森公司的股东们坐不住了。

9月18日晚，股东们计算出还能维持运营的天数，在开会讨论后的第二天，正式对外公布了停运通告。通告中，和森公司形容自身处境已“巧妇难为无米之炊”，收入呈塌方式减少，无法支付公交车充电电费和员工工资。

通告除了贴在全城移动的几十辆公交车身上，也送到了政府部门，年轻驾驶员将此事发到网上广而告之。

同一天，100公里外的湖南衡山县嘉年华城市公共客运有限公司做出了同样的决定，停运理由如出一辙。

通告发出当天，双峰县交通运输管理局就找了过来。双方的协商会持续了12个小时，开到了凌晨两点。交管局局长、分管副局长、运管局工作人员、和森公司的管理人员及两位股东代表参与了这次会议。

朱清吉和工作人员在办公室数清点运营收入

会议的关键讨论都围绕着钱。氛围一度胶着。

朱清吉说，交管局要求不能停运，和森股东的答复是，“现实问题不解决，我们‘巧妇难为无米之炊’，你拿钱我去充电，之后工资给到驾驶员，我去做工作，再跑两个月。”奈何交管局“做不了主，也没有钱，就向分管副县长汇报”。

晚上7点，副县长到场，参会人员范围被要求扩大到和森公司全体股东。对于和森公司统计出来这四年的700多万元补贴，朱清吉说对方明确表示，“那是不可能的，你们不要做那个梦。对政府来说都是一个天文数字了。”

朱清吉记得，那天晚餐点了盒饭。双方的讨论进行到最后，副县长承诺，政府先拿几万元充电，不停运，然后再想办法解决补贴问题。交通局拿出4万元，让公交车先充电，国庆前又拨付了110万元。这些钱用于发放驾驶员几个月的工资、付了拖欠的账单以及归还股东分红。

这场风波后，双峰的公交车没有真正停运过一天。但那晚同样作为股东参会的王炜，对公司的经营不再有侥幸心理，“民营公交企业已经是死路一条了。”

5 留下的与等待的

和森公司，在双峰县城的西南方，与一家驾校挤在一起。办公地是3间白色的样板房，外墙上红色的横幅、招牌、贴纸已褪色泛黄。

前几年，有政府部门到公司检查工作，说他们用的是危房，已经使用了十几年，超过了施工板房的使用年限。“一个县城的公交公司，像个什么样子。”

抬头检查房间内错综排布的电线，朱清吉说，“你看这个线路一改再改，存在重大安全隐患。”下雨时屋外下大雨，里面下小雨，顶上的篷布加了三四层。他坐在办公室里，觉得看不到希望，“确确实实不想干了”。

现在，选择继续留下的人都有现实原因。和森公司全部工作人员不超过40人，朱清吉心里清楚，“有些留下的老同志50多岁了，出去找其他事也不行，在这里将就。”

负责公交卡的办理和充值的潇潇，是为了照顾两个女儿留下。一年半前来应聘时，被和森公司的办公环境吓了一跳。虽然钱不多，但这里不上夜班，能满足她照看孩子写作业的需求。

近来应聘的驾驶员，也大多是为了在县城陪读。其中，也有一度觉得每天工作时间长，赚得少就走了的人，但在县城里找不到更适合的工作，又回来了。

陈元还算幸运的。前些年，靠着在外出打工四年攒下的钱，他在城北买了房子。房子所在区域，也是双峰县城新楼众多的位置，有的房价最低一平米5000多元。

当地房产公司的工作人员说，整个县城大大小小有120来个楼盘，但“现在是房地产的冬天，从去年下半年开始房子就难卖了，销量比往常减半”。经济开发区还有粮油、生物科技、钢构、材料、槟榔等公司，“但很多厂停产了。”

现在陈元没有别的想法，关于公司的事情不会多问，只要有工资发，他就管好方向盘。家里的两个孩子，至少还有房租可养活。妻子一个月工资虽然只有2400多元，但有“五险一金”。

和森公司没有“五险一金”，这是驾驶员们最在乎的事。很多司机都是去年才开始买工伤保险。

更年轻一些的也都走了，到大城市开公交，或体验过辛苦后干脆转行。司机互相之间开玩笑，说他们专为其他公交公司培养人才。

对和森公司来说，离开政府的高额补贴，他们无力靠自身扭转亏损局面。聂日明也提出了一种可能性：回过头来看，城市公交原本应该在2014年以后开始转型，削减线路、提高票价，但为了推广新能源公交车、节能减排转移支付，不仅大举补贴购置支出，还补贴公交车的运营支出，并调整其他转移支付以引导地方购置新能源公交。

这个过程让公交企业、地方政府对行业衰退的感知进一步钝化，未能顺势削减公交车，公交车数反而逆势增长。但转移支付政策取消后，公交车、从业人员无法顺势裁减，当地方财政无法填补这个缺口时，公交自然停运。

双峰县城街角停放的共享电动车

在长沙的公交迷小邹观察到，和和森有相同困扰的其他城市公交，有的已在尝试转型：一些地方将公交车定制为婚车，或被酒吧借用宣传，包装为移动迪厅，再比如，济南设置了景区公交专线，等等。

不过小邹觉得，由于补贴逐年退坡，现在做道路交通运输的民营企业，能跑起来已经很不错了，“一个城市不能没有公共交通，一定会有人需要。”

停运风波两个多月，和森公司面临的难题仍没有答案。每个月15号，朱清吉照旧会和驾驶员们借用车站对面的饭店开会。大多数驾驶员的愿望，是寄希望于政府早一点收购，理由是“至少有社保”。

众人在等待的政府收购，指的是城乡客运一体化。今年，双峰县被确定为湖南省城乡一体化第四批创建县。据湖南省道路运输管理局的信息，创建时间原则上为2年。

这一次，朱清吉又谈到了趋势，“城乡客运一体化，是一个必然的趋势，群众有这个需求。”他的依据是，县城周边乡村的学生到城区上学，几个村联名写了报告，希望开通公交，他也想开通，但是跟农村班线的矛盾无法调解。

朱清吉日常还是在办公室查看车况。工作日下午五六点钟，他屋里的电话铃声会频繁响起，通常是学生打来询问公交车位置。

他的办公室大约六七平方米，桌椅沙发就将房间填满。一台大监视器连接着车上的摄像头，在地图上实时显示每台车的位置，那是和森公司的全部。