《总规》实施近十年，对北京交通的发展起到重要的指导作用，但比照《总规》，反思近几年城市及交通的发展历程，问题依然存在，主要表现在以下几个方面：

  三、北京交通发展反思与启示

《总规》实施近十年，对北京交通的发展起到重要的指导作用，但比照《总规》，反思近几年城市及交通的发展历程，问题依然存在，主要表现在以下几个方面：

（1）对交通与城市发展互动规律缺乏深入了解，二者协同关系尚未真正确立

北京作为首都以及京津冀地区的中心城市，《总规》对其在全国快速城镇化发展进程中所要承担的人口压力以及产业聚集效应估计不足。用地规模、人口总量、机动车保有水平、出行总量等指标均已突破《总规》的目标。城市超预期的发展进程对交通基础设施供求平衡关系带来了巨大的冲击。究其缘由，盖因没有真正认识和把握城市发展定位-城市职能-产业发展-人口-城市功能布局之间错综复杂的内在关联与互动规律。此外，受当今城市建设体制、土地出让制度以及法治环境的约束，以公交（尤其是轨道交通）为主导的TOD模式迄今仍未能在城市拓展中全面推行，交通的主导和引领作用微乎其微。具体表现在，城市空间拓展的无序及土地开发强度的均质（无梯度级差）化；城市功能布局未能与空间结构同步优化和调整，以致人口与就业分布愈发失衡；公共服务资源配置严重不均衡等等。其后果便是导致中心城区的交通需求高强度积聚状况非但未见缓和，还有所加剧，向心潮汐交通趋势日渐凸显。

（2）对“公交优先”与交通结构的关系认识出现偏差，出行结构优化未达预期目标

2005-2013年尽管公交分担率提高16.2个百分点，但小汽车分担率未降反升3个百分点；其结果是挤压了作为绿色出行方式的自行车交通的出行比例，出行结构显然未得到真正意义上的优化。此外，在大力发展轨道交通的同时，地面公交的资源并未得到充分利用。北京公交运力逐年有所提升，但客运量却持续下降。2003-2013年，公共汽(电)车运力年均递增3%，而运量自2009年以来持续下滑了6.4%。固然有道路拥堵及路权优先缺乏保障等因素影响，但不容置疑的关键在于以下三点：其一，对“公交优先”与交通结构的关系认识出现偏差。误把公共交通优先发展当作交通战略目标而非改善交通结构的策略手段之一。其二，在强调公交优先的同时，忽视了适合不同出行需求的其他出行方式（步行、自行车、电动自行车、合乘小汽车）在多元化客运体系中的合理地位与功能级配关系。第三，未全面理解和贯彻“公交都市”理念和模式。一方面，公交的经营管理迄今在如何正确处理“公交服务社会公益性”与“公交经营市场化”关系上仍深陷困惑之中。公交在服务宗旨、运力配置、运输组织调度、服务网络构建和服务模式等方面已渐渐背离市场客观需求多元化发展潮流，全面改革一成不变的单调化定时定线运营服务模式势在必行；另一方面，城市拓展及土地开发始终未能把有利于公交发展作为着眼点也是不争的事实。

（3）建立常态化科学交通需求管理体系任重道远

目前北京仍然习惯于以简单行政管理手段作为需求管理的主要手段，用于调控小汽车保有与使用。这种方式固然可以收到立竿见影的效果，但很难构成可持续常态化需求管理体系。随着社会法治建设的推进和完善，现行的小汽车限购政策及出行限制措施在法理、社会公平性以及对经济社会发展的后期负面影响等方面恐难以经得起社会的拷问。实际上，这种过度依赖政府权力的需求管理措施应只限于在特定时段特定区域为应对特殊重大社会事件而用。否则，其代价不仅仅是难以估量的行政管理成本，还要承担政府公信力的风险。从国际上大城市（如东京、伦敦、香港等）交通需求管理政策实施情况来看，更多依靠技术、经济、和法律手段，而非行政手段作为首选。

（4）对“产业化是交通可持续发展的必由之路”尚未形成社会共识

纵观当前城市交通发展进程中各领域所面临难以逾越的障碍，无论是基础设施建设（道路、轨道交通、地面公交、客货运枢纽、信息化与智能交通、停车设施……）、交通服务资源合理配置与共享，还是交通与城市发展协调关系的维系，无一例外的都与交通产业化相关。例如：正因为交通产业化进程缓慢，投融资体系尚未健全，资金链很难维持，交通基础设施的可持续发展便无从谈起；正因为停车设施建设与经营服务产业化迄今尚未入轨，政府-开发经营商-用户三者的责权与义务就难以界定，停车设施产权、经营权与使用权无法进入市场交易。没有这一前提条件支持，其他一切为缓解停车难而采取的措施都只能是空谈。此外，与城市发展模式转变有直接关系的“TOD”之所以迟迟未能实施，也在很大程度上是受建设经营投资体制的羁绊，其实质仍然是市场化的地产开发与非市场化的交通设施建设无法兼容的问题。其他诸如交通信息化、公交经营服务模式转变等等对产业化的依赖关系也是同理，恕不一一赘述。之所以认定“产业化是交通可持续发展的必由之路”，理论依据就在于：交通供求关系的实质是社会资源配置问题，而市场在资源配置上的决定性作用是无可替代的。

（5）正确处理交通系统外延扩充与内涵改造的关系仍是不容忽视的问题

近年来，为应对迅猛增长的交通需求，不断加大基础设施建设投入，交通系统承载能力大幅提升是不争的事实。但在如何正确处理交通系统外延扩充与内涵改造的关系上确有不容忽视的教训。其一，过分注重“规模”，而忽视系统功能与客观需求的适配关系以及系统功能层次级配结构的合理性。例如，城市路网的规模扩充大概每年均不低于3%~4%，而路网先天性功能级配结构缺陷数十年依然如故。轨道交通“重规模，轻功能结构”的倾向更为突出。近500公里的轨道网络，不仅模式和标准单一，也未形成适应不同空间区域服务需求的完整功能层次结构体系。其二，对消除既有系统内久已存在的瓶颈或“短板”未给与应有的重视，以致严重影响系统整体协同效能发挥。其三，“重设施建设，轻系统运营效率”的倾向依然存在。不仅道路与公路的交通运行管理（路权分配、交通组织、秩序管理、信号标志系统运用等）尚有较大的改善空间，轨道交通和地面公交服务系统“建设为运营服务，运营为乘客服务”的基本原则也未真正落实。

（6）交通信息化与智能交通建设本末关系尚需厘清

在信息化与智能化二者关系以及智能交通体系建设方向上存在本末倒置、舍本逐末的倾向。一方面，只注重上层（即信息化应用层面的智能交通)）建设，忽视基础层（覆盖交通规划决策、建设、系统运营管理以及交通服务全领域的综合信息平台）建设；另一方面，受市场利益导向的影响，智能交通系统建设过于偏重于为汽车出行服务的车联网、车路协同等方面的技术开发，忽视了交通战略与规划决策支持、全方式出行诱导以及物流系统的智能化服务的全面目标。为尽早建立起足以支撑智慧型城市交通系统的基础平台，当前的任务是：在厘清交通信息化与智能交通建设本末关系的前提下，首先要依托市场化实现大数据社会共享，彻底打破信息孤岛局面。在此基础上，建立交通运行实时信息感知系统、以宽带、无线、泛在、融合为特征的一体化数据传输和通信网络、支持信息服务社会化、集约化、专业化为目的的云计算中心以及涵盖城市所有功能要素的地理空间信息系统等。

（7）要把交通节能减排作为当前和今后长时期的首要任务

随着城镇化快速发展，客货运输需求旺盛，交通运输能源需求快速增长，加之环境、资源等因素的刚性约束，交通节能减排形势十分严峻。未来，交通节能减排是不容忽视的战略方向。基于城市交通与社会经济发展的密切制约关系、城市交通对大气环境的影响研究，以及交通能源结构与能源消耗等方面的研究应该成为一个新的战略方向。今后北京城市交通发展的模式选择、战略政策以及目标的制定等都需要围绕这一新的导向标进行相应的调整。

（全文完）

注：本文已发表于《北京规划建设》2015年交通增刊，请注意版权。