近日，人力资源社会保障部公布了《国家职业资格目录》。数以千万计的道路客货运输从业人员在《目录》里没有找到他们的“从业资格”。他们手里的《道路运输从业人员从业资格证》还好使吗？道路运输职业资格制度怎么了？

发生了什么？

职业资格制度改革其实一直在进行中。

国务院办公厅2007年就印发了《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（国办发〔2007〕73号），人社部牵头建立职业资格清理规范工作协调机制，还组织开展了专项督查活动、“回头看”等工作。这项工作与行政审批制度改革交织在一起，后来又成为了“放管服”改革的一部分。清理规范当然是取得不少成效，累计清理减少数百项，甚至在2015年2月还宣布“基本完成职业资格清理工作”。

但是，边减少边新增、边清理边恢复、边规范边反弹的问题一直存在。原因是复杂的，有的是社会专业化分工的需要，同时清理规范的规范标准也在不断提高，要求也越来越严。

2017年1月人社部《进一步减少和规范职业资格许可和认定事项的改革方案》（人社部发〔2017〕2号），明确了“四个取消”：即取消国务院部门设置的没有法律、法规或国务院决定作为依据的准入类职业资格；国务院部门设置实施的有法律法规依据，但与国家安全、公共安全、公民人身财产安全关系并不密切，或不宜采取职业资格方式进行管理的准入类职业资格，按程序提请修订有关法律法规后予以取消；取消国务院部门和全国性行业协会、学会自行设置的水平评价类职业资格；取消地方各级人民政府及有关部门自行设置的职业资格。

为巩固改革成果，从源头上控制职业资格随意设置问题，人社部开始研究国家职业资格目录制度，还准备制定《职业资格设置管理条例》。近年来，李克强总理更是多次强调“建立一张公开透明的职业资格目录清单”。

2016年12月16日至22日，人社部公示国家职业资格目录清单，征求意见建议。拟列入职业资格目录清单151项，其中专业技术人员职业资格58项，技能人员职业资格93项。道路运输服务人员的“道路客运汽车驾驶员、道路货运汽车驾驶员”“机动车驾驶教练员”列“准入类”技能人员职业资格。

2017年5月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定设立国家职业资格目录，降低就业创业门槛，提升职业水平。

2017年9月12日，《人力资源社会保障部关于公布国家职业资格目录的通知》（人社部发〔2017〕68号）印发，公布了经国务院同意的《国家职业资格目录》。

《目录》里有什么？

“清单式”管理、目录管理，简单实用、清晰明细，不会遗漏，也无法浑水摸鱼。近年大行其道。

《国家职业资格目录》包括专业技术人员职业资格和技能人员职业资格，在资格类别上又分为准入类职业资格和水平评价类职业资格。

准入类职业资格，其所涉职业（工种）必须关系公共利益或涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全，且必须有法律法规或国务院决定作为设置依据；水平评价类职业资格，其所涉职业（工种）应具有较强的专业性和社会通用性，技术技能要求较高，行业管理和人才队伍建设确实需要。

这次公布的《国家职业资格目录》中职业资格共计140项。其中，专业技术人员职业资格59项，含准入类36项，水平评价类23项；技能人员职业资格81项，含准入类5项，水平评价类76项。这些职业资格中，准入类均有法律法规依据，水平评价类均有较强的专业性、通用性，技术技能含量较高，符合国家职业资格设置的条件和要求。

列入《国家职业资格目录》与道路运输有关的职业资格有——

专业技术人员职业资格：“机动车检测维修专业技术人员”；

技能人员职业资格：“汽车摩托车修理技术服务人员”中的“汽车维修工”；“检验、检测和计量服务人员”中的“机动车检测工”；“道路运输服务人员”中的“机动车驾驶教练员”。

——这些事项全部属于水平评价类。

《通知》说了啥？

《人力资源社会保障部关于公布国家职业资格目录的通知》对国家职业资格目录以及职业资格管理做了规定，有这么几层意思：

1．基本内容：国家按照规定的条件和程序将职业资格纳入国家职业资格目录，实行清单式管理。

2．目录的作用：国家职业资格目录之外一律不得许可和认定职业资格，目录之内除准入类职业资格外一律不得与就业创业挂钩。

3．目录的管理：国家职业资格目录接受社会监督，保持相对稳定，实行动态调整。

4．设置的要求：设置准入类职业资格，其所涉职业（工种）必须关系公共利益或涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全，且必须有法律法规或国务院决定作为依据；设置水平评价类职业资格，其所涉职业（工种）应具有较强的专业性和社会通用性，技术技能要求较高，行业管理和人才队伍建设确实需要。

5．设置的程序：今后职业资格设置、取消及纳入、退出目录，须由人力资源社会保障部会同国务院有关部门组织专家进行评估论证、新设职业资格应当遵守《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发〔2013〕39号）规定并广泛听取社会意见后，按程序报经国务院批准。

6．目录的应用：各地区、各部门未经批准不得在目录之外自行设置国家职业资格，严禁在目录之外开展职业资格许可和认定工作。

7．其他能力水平评价：行业协会、学会等社会组织和企事业单位依据市场需要自行开展能力水平评价活动，不得变相开展资格资质许可和认定，证书不得使用“中华人民共和国”、“中国”、“中华”、“国家”、“全国”、“职业资格”或“人员资格”等字样和国徽标志。

8．许可认定的责任：对资格资质持有人因不具备应有职业水平导致重大过失的，负责许可认定的单位也要承担相应责任。

根据《通知》的这些规定，未进入《目录》的职业资格许可认定事项的“命运”，不容乐观。

道路运输职业资格制度怎样形成？

交通部门建立规范的职业资格制度比较迟。2002年，交通部成立交通行业职业资格制度课题组。2005年，组建交通专业人员资格评价中心（交通部职业技能鉴定指导中心），制定《交通行业关键专业技术岗位职业资格制度建设实施方案》和《交通行业职业技能鉴定实施方案》，开展交通行业职业资格工作。道路运输领域职业资格制度相对更迟一些。

但是实际上，道路运输行业的职业资格制度早已有之。道路运输市场开放较早，对从业人员的管理就不能象铁路部门那样用内部行政手段进行管理，而是需要通过对从业资格的行政管理来实现整个行业的规范发展。把好准入关，促使道路运输行业从业人员具备与其职业相适应的基本技能知识；把好继续教育关，促使道路运输行业从业人员更新知识、巩固技能；把好退出关，建立退出机制，力保道路运输从业人员队伍整体素质。所以道路运输职业资格制度并非新鲜事，而且这职业资格多是准入类的。

早在1997年8月，交通部《道路运政管理工作规范》（交公路发[1997]516号）就提出道路运输行业的从业人员上岗须有营业性运输驾驶员准驾证、汽修技工上岗证、汽修检验员上岗证、乘务员上岗证、危险货物运输上岗证、搬运装卸上岗证等。1999年7月，交通部发布《中华人民共和国营业性道路运输机动车准驾证管理规定》（交通部令1999年第2号），要求营业性道路运输机动车驾驶员持有《中华人民共和国营业性道路运输机动车准驾证》；2002年7月1日起施行的《营业性道路运输驾驶员职业培训管理规定》（交通部令2001年第7号），要求营业性道路运输驾驶员持有营运驾驶员从业资格证书。

2004年，《中华人民共和国道路运输条例》颁布施行，其中对道路客货运输驾驶员应当符合的条件做了规定，对道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训也提出了专业人员、技术人员、教学人员、管理人员方面的要求。

在出租汽车行业，原先由各城市人民政府确定主管部门进行管理。但无论是交通部门还是城建（市政公用）部门主管，都无一例外地把驾驶员资格管理作为行业管理的重点。从杭州、北京、上海等城市一批最早出台的出租汽车管理地方性法规、地方政府规章看，从事出租汽车经营的驾驶员都需要办理出租汽车客运资格证、准驾出租汽车证、准驾证、准营证、服务资格证之类的证件。一些城市还建立了城市公交从业人员的职业资格制度。

尽管事实上早已开始了职业资格工作，但道路运输职业资格的设置、认定、管理等工作都缺乏相对统一的标准，确实显得不够规范。很多人因此至今对职业资格制度缺乏认识，对上岗证、从业资格等概念模模糊糊搞不清楚。

这也不能怪谁，原先全国的职业资格制度都不完善。管理体制上就不顺。人事部、劳动部两个部门各管一块。人事部门负责专业技术人员职业资格工作，进行“从业资格”和“执业资格”的管理，对象一般是技术干部；劳动部门负责技能人员职业资格管理，开展职业技能鉴定，颁发职业资格证书，对象一般是技术工人。两部门合并后也似乎没有完全融合。就算到了当前，虽然已经在名义上建立了统一的职业资格制度，但人社部还是把职业资格分成了专业技术人员职业资格、技能人员职业资格两个序列。这套制度真当不易理解。

道路运输职业资格制度怎样构成？

道路运输职业资格根据其设置的法律依据不同，可以分成道路运输从业人员职业资格和出租汽车驾驶员职业资格两个系列。其标志是两部规章《道路运输从业人员管理规定》和《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》。

2006年11月，交通部公布《道路运输从业人员管理规定》（交通部令2006年第9号），自2007年3月1日起施行。《规定》将道路运输行业的六类职业纳入职业资格范畴，建立起了道路运输职业资格制度。2016年4月，交通运输部以部令2016年第52号修改了《道路运输从业人员管理规定》。

《道路运输从业人员管理规定》主要以《中华人民共和国道路运输条例》、《危险化学品安全管理条例》为依据制定，规范传统意义上的道路运输经营以及道路运输相关业务从业人员的职业资格管理。

这六类设置职业资格的职业是：

1．经营性道路客货运输驾驶员（包括经营性道路旅客运输驾驶员和经营性道路货物运输驾驶员）。

2．道路危险货物运输从业人员（包括道路危险货物运输驾驶员、装卸管理人员和押运人员）。

3．机动车维修技术人员〔包括机动车维修技术负责人员、质量检验人员以及从事机修、电器、钣金、涂漆、车辆技术评估（含检测）作业的技术人员〕。

4．机动车驾驶培训教练员（包括理论教练员、驾驶操作教练员、道路客货运输驾驶员从业资格培训教练员和危险货物运输驾驶员从业资格培训教练员）。

5．道路运输经理人〔包括道路客货运输企业、道路客货运输站（场）、机动车驾驶员培训机构、机动车维修企业的管理人员〕。

6．其他道路运输从业人员（包括道路客运乘务员、机动车驾驶员培训机构教学负责人及结业考核人员、机动车维修企业价格结算员及业务接待员）。

再看出租汽车驾驶员职业资格。

2011年12月交通运输部以部令2011年第13号发布《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》，对从事出租汽车客运服务的驾驶员实行从业资格制度。

这一规章甚至比《出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2014年第16号）出台更早，显示了交通运输部把出租汽车驾驶员从业资格、从业行为管理放在突出位置。

出租汽车驾驶员准入类职业资格的设置，依据是2004年6月国务院发布的《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）。其中第112项行政许可，为出租汽车“驾驶员客运资格证核发”。

国务院的决定在行政许可事项设定方面效力相当于行政法规。该决定虽然在2009年1月、2016年8月两次修改，但不涉及出租汽车“三项许可”。

随着网络预约出租汽车的兴起，2016年8月，交通运输部以部令2016年第63号发布了修改后的《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》，将出租汽车驾驶员从业资格细化为包括了巡游出租汽车驾驶员从业资格和网络预约出租汽车驾驶员从业资格。这也就意味着建立了网络预约出租汽车驾驶员职业资格制度。

何以步入危局？

也就在道路运输职业资格制度建立完善的同时，对职业资格清理规范工作也在进行。国务院2013年以来连续七次发文，成批取消职业资格许可认定事项。两条线纠缠在了一起。

2014年10月23日《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕50号）取消准入类的“机动车驾驶员培训机构教学负责人”“机动车驾驶员培训结业考核人员从业资格”“ 理货人员从业资格”。

2015年7月20日《国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》（国发〔2015〕41号）取消“汽车客运行包装卸工”“公路货运装卸工”。

2016年1月20日《国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》（国发〔2016〕5号）取消了专业技术人员类职业资格中的“道路运输经理人资格”。而此后交通运输部修改的《道路运输从业人员管理规定》还有这一项。

2016年2月3日《国务院关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定》（国发〔2016〕9号）取消“机动车驾驶员培训教练员从业资格证认定”“机动车维修技术人员从业资格证件颁发”。

2016年6月8日《国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》（国发〔2016〕35号）取消技能人员职业资格中的“道路运输服务人员”中的“汽车货运理货员”。

…… ……

也许是上面已经意识到这种拉锯游戏没有over的时候，所以实行了“目录制”管理。不玩加加减减、修修补补，而是推倒重来，另起炉灶，建立《国家职业资格目录》。

进入《国家职业资格目录》的道路运输职业资格许可认定事项不仅少，而且软。 

道路运输职业资格制度面对着十分尴尬甚至是危险的境地。

已经有一些人在“喜大普奔”了，说是道路客货运输从业人员从业资格证取消了，出租汽车从业资格证废除了……

本来就对道路运输职业资格制度抱有成见、心怀不满的，现在一定会拿出《目录》来阻挡道路运输职业资格的施行。

道路运输职业资格工作更加困难了。

造成这一局面，道路运输职业资格制度本身的不成熟也是重要原因。本来行业内部应当顺利大势积极主动予以优化改进。但是因为种种原因，行业并没有往哪个方向努力或者效果不彰。一些新发明的事项缺乏法律法规或国务院决定的依据，一些陈年老事项被挖出来凑数充当清理对象，一些事项则时常改头换面几进几出。

例如，依据交通部文件《关于印发道路运输经理人从业资格实施办法的通知》（交运发〔2011〕281号）设置的“道路运输经理人”，当可以算作无中生有的“典范”。在这个文件中居然还规定“道路运输经理人必须取得从业资格，方可从事相应的道路运输企业经营管理工作”！这么急功冒进的设置，错误估计了形势，不分主次、不知轻重，最后自乱阵脚导致几乎全线败退。

该怎么办？

道路运输职业资格制度确有必要，无论对行业发展还是对从业人员自身。

必要性、重要性的大道理无需多议。建立出租汽车驾驶员职业资格制度已是国际惯例；对道路危险货物运输，世界各国也几乎都设立驾驶员的职业资格。2016年台湾大巴火烧26陆客死案，中国国民党就要求的台湾当局“通盘检视当前所有大众交通运输驾驶资格的相关规范”。

该讨论的，是保留有关道路运输职业资格事项，减少《目录》可能带来的不利影响；长远看，应该研究怎么优化道路运输职业资格制度。

问题是当下交通运输行业管理人员该怎么办？

要严格执法，认真履职。在作为设置道路运输职业资格许可认证事项依据的法律法规国务院决定修改、废止之前，继续认真执法，执行好路运输职业资格制度。

道路客货运输从业人员从业资格、出租汽车驾驶员从业资格，是行政法规《中华人民共和国道路运输条例》、《危险化学品安全管理条例》和《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》规定的，依据充分。

人社部公布目录的《通知》，只是部门文件。总不能以这样一份文件就否认法规的效力。

事实上，当前无论是从国务院或者其他部委的最新政策文件看，都没有取消道路客货运驾驶员从业资格制度的迹象。2017年8月7日《国务院办公厅关于进一步推进物流降本增效促进实体经济发展的意见》（国办发〔2017〕73号），要求“进一步完善道路货运驾驶员从业资格与信用管理制度”；交通运输部等十四部委近日印发的《促进道路货运行业健康稳定发展行动计划（2017-2020年）》还提出“督促各地取消危险货物道路运输驾驶员异地从业资格证转籍”。在出租汽车驾驶员从业资格方面，《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）要求的是“采取承包经营方式的承包人和取得经营权的个体经营者，应取得出租汽车驾驶员从业资格，按规定注册上岗并直接从事运营活动”，“落实服务质量信誉考核制度和驾驶员从业资格管理制度”。

人社部职业能力建设司有关负责人所以在访谈中谈及行业准入证、上岗证清理工作时指出：虽有法律法规依据，但与国家安全、公共安全、公民人身财产安全关系并不密切或重复设置、影响就业创业的准入证、上岗证等，提请修订法律后予以取消或整合。

那么就等提请修订法规。在此之前，还是继续执法。

如何修改法规？这自有高人决策，这里谈些管见。

要轻重分明，进退有据。

在道路运输职业资格体系中，应当根据行业管理实际，突出重点，设置道路客货运输驾驶员、道路危险货物运输从业人员、出租汽车驾驶员的准入类职业资格许可，争取将机动车驾驶培训教练员水平评价类职业资格调整为准入类职业资格。

当前这样的立法思路比较适合：对《中华人民共和国道路运输条例》进行修订，或者制订《中华人民共和国道路运输法》。一是将出租汽车客运纳入到“道路运输”范畴，在法律法规中设置出租汽车驾驶员从业资格许可；二是明确道路客货运输驾驶员从业资格许可，包括对道路危险货物运输从业人员从业资格许可；三是争取设置机动车驾驶培训教练员从业资格许可。把需要法律法规解决的关键问题集中予以明确，同时也为配套规章详细规定提供上位法依据。

而对机动车维修以及道路运输行业其他一些技术要求高的职业，并不需要进行高强度的约束，只需要对从业人员专业能力、技能水平进行客观评定并使之公开透明。对此可以设置水平评价类的职业资格。法律法规不能明确的，也可以通过规章以及有关规范性文件明确。

对道路运输行业一般的管理人员、乘务员、理货员、业务接待员……之类的职业，专业性、技术性要求不高，对行业规范、发展影响小，就完全不必劳民伤财搞职业资格了。

在开展职业资格工作时，应当严格依法行政。如明确职业资格法定条件，公开考试大纲、题库，坚决执行“考培分离”，降低费用，简化程序。

最后就是与人社等部门加强协调沟通，动态调整好《国家职业资格目录》中有关道路运输职业资格许可认定事项，搞好衔接，平稳过渡。在促进道路运输行业提效提质健康发展的同时，也保障职业资格目录管理制度的有效实施。