各级政府补助各有分工

日本的巴士客运服务包括公共巴士、包租巴士和特定巴士。包租巴士顾名思义就是为学校、公司等团体多人出行时提供的短期租赁服务，出行时间、路线等较为灵活，根据实际情况定制调整，如跟团旅游包车等。

特定巴士可理解为给某类特定群体提供的长期包车服务，一般指在车站和企业之间接送员工的通勤摆渡车等。东京公共巴士与国内地面公交类似，但其运行模式更为丰富，本文重点对东京公共巴士的投资运营与补助制度进行了深入分析。

 民营企业是投资运营的中坚力量

日本的公共巴士分为公营和民营两种投资运营模式，其中民营企业占比高。1955年日本从事公共巴士事业的企业共有346家，其中公营企业51家，民营企业295家。

2002年2月日本修订《道路运输法》，放宽对公共巴士的运营限制。政府不再对公共巴士的供给量进行限制，经营者可根据实际需求自主增减路线和运营车辆规模，促进了企业竞争和市场活力。

政策调整后，公共巴士的民营企业有小幅度增加，2004年公营企业数量减少至39家。2006年日本重新修订《道路运输法》，对公共巴士的服务类型进行了丰富与扩充，由于统计口径的变化[ 2006年修订的日本《道路运输法》将定线不定时运行及区域运行的客运服务模式纳入普通公共汽车客运服务的范畴]，2006年民营企业数量明显增加。

截至2019年12月，日本的公共巴士民营企业多达2298家，公营企业仅有23家，民营企业占比高达99%（图5-33）。

图5-33   日本公共巴士的运营企业数量变化

与日本整体的情况相似，东京都市圈的公共巴士企业以民营为主，公营企业仅有东京都交通局等5家。其中，公营公共巴士企业主要在市区范围内运营，民营公共巴士企业主要在郊区或者新城范围内运营。

东京都内主要的公营公共巴士为都营巴士，由东京都交通局投资经营。另外还有三宅村营巴士和八丈町营巴士，主要服务于岛民的日常出行和游客观光，开设极少量的巴士路线。神奈川县的公营巴士由横滨市交通局和川崎市交通局经营。

 中小企业占主导地位

截至2020年3月，日本从事公共巴士事业的企业共计2321家，其中民营企业2298家，公营企业23家。民营企业中50.2%的企业注册资金不超过1000万日元，注册资金不超过1亿日元的中小企业[根据日本《中小企业认定标准》，中小企业是指注册资金在1亿日元以下，或雇员人数不超过200人的企业]占比高达92.7%（图5-34）。

从企业的运营车辆数上也可以看出，从事公共巴士业务的企业规模较小，运营车辆数不超过10辆的公共巴士企业占比为63.5%（图-5-35）。

图5-34   日本民营公共巴士企业的注册资金分布

图5-35   日本公共巴士企业的车辆规模构成

 基本实现收支平衡

与地方城市相比，三大都市圈[ 这里的“三大都市圈”是指东京圈、中京圈、近畿圈，具体包括：千叶、武相（东京三多摩地区、埼玉县及神奈川县）、京滨（东京特别区、三鹰市、武藏野市、调布市、狛江市、横滨市及川崎市）、东海（爱知县、三重县及岐阜县）、京阪神（大阪府、京都府（包括都市在内的与大阪府邻接的地区）及兵库县）（包括神户市和明石市在内的与大阪府邻接的地区））的区域]范围内公共巴士的运营情况较为乐观。

从经常性收支率[ 经常性收支率=（经常性业务收益÷经常性业务费用）×100%，小于100%说明经常性业务处于亏损状态。调查对象为公共巴士车辆数大于30辆的企业；统计业务不包括高速巴士和定期观光巴士，主要指一般路线巴士]看，2013年三大都市圈的公共巴士企业整体基本实现收支平衡，而其他地区运营企业的经常性收支率逐渐下滑，亏损现象明显（图5-36）。

图5-36   不同地区公共巴士的经常性收支率变化

三大都市圈公共巴士企业的盈利得益于客运收入的增加。根据日本国土交通省数据，2015年三大都市圈公共巴士企业的客运收入较2007年增加约1250亿日元（图5-37），营业外收益和政府补助虽有增加，但客运收入的增加仍是企业实现盈利的主要原因。

图5-37   三大都市圈公共巴士企业收入情况变化

从2015年的收支情况看，三大都市圈公共巴士企业收入主要来自客运收入，且客运收入额基本与总支出额持平（图5-38），没有政府补贴也能生存！

三大都市圈公共巴士企业客运收入的增加与客运量增长不无关系。日本国土交通省公布的《交通政策白皮书》数据显示，2013年以来，三大都市圈[ 这里的“三大都市圈”是指：埼玉县、千叶县、东京都、神奈川县、爱知县、三重县、岐阜县、大阪府、京都府、兵库县。统计对象为公共巴士车辆数大于30辆的企业]路线巴士的客运量呈小幅上涨趋势（图5-39）。

图5-38   2015年三大都市圈公共巴士企业收支情况

图5-39   不同区域一般路线巴士的客运量、营业收入变化

 各级政府补助各有分工

1.补助制度由来已久：早期注重补助亏损线路

放宽公共巴士的运营限制前，日本政府对路线的开设进行了限制，允许企业区域垄断，同时要求企业以内部补助的方式确保路线正常运营，即以盈利路线的收益来维持不盈利路线的运营。之后由于经营环境恶化和客运量减少，内部补助的方式难以为继，政府的外部补助变得越来越不可或缺。

因此日本中央政府积极对亏损巴士企业的不盈利路线提供补助。在公共巴士行业的鼎盛时期到来前的1966年，日本中央政府便开始对岛屿地区的巴士车辆进行补助。1972年设立了“地方巴士路线维持费补助制度”，中央政府和都道府县地方政府根据平均乘车密度[ 平均乘车密度指某条巴士路线上，每班巴士车辆的平均乘客数]等因素共同对亏损线路进行补助；当时市町村单独的补助制度尚未完全建立。1976年地方巴士的补助制度如表5-13所示。

为了应对亏损路线增加给日本中央政府带来的财政压力，国家逐渐要求各级地方政府增加财政补助。从1980年开始，日本中央政府将第三种生活路线的补助期限定为3年左右；3年期间，若该路线不能升级为第二种生活路线则需废止该路线。在这种情况下，第三种生活路线的补助逐渐减少，各市町村政府为避免生活必要路线的消失，开始独立提供补助。

各级政府的补助比例也有所变化，运输规模越小的路线，当地的市町村政府负担的补助比例越高。对于第二种生活路线，中央政府和都道府县政府补助比例各为1/2；对于第三种生活路线，中央政府和都道府县政府补助比例各为1/4，市町村政府补助比例为1/2；对于废止路线的替代巴士，中央政府、都道府县政府和市町村政府补助比例各为1/3。

2.地方补助是主力，中央侧重区域间干线补助

20世纪90年代日本开始进行补助制度改革，1995年取消了对废止路线替代巴士的补助，并减少对低客运量路线的补助，要求公共巴士的财政补助进一步向地方政府倾斜。如今公共巴士的补助主要来自地方政府，如2012年关东地区市町村对公共巴士的单独补助金额达到103.6亿日元，约是2006年单独补助金额的1.7倍（图5-40）。

2002年放宽对公共巴士的运营限制后，日本中央政府的补助制度框架也相应地发生了变化。中央政府不再仅对亏损巴士企业进行补助，而是将补助对象聚焦在区域干线路线上，补助条件为跨多个市町村运营，路线长度超过10km，且每日运行次数在3次以上、日客运量为15人~150人。如此一来，之前的第二种生活路线和第三种生活路线大多不在中央政府的补助范围内，低客运量线路的补助任务移交给地方政府。

图5-40 关东地区公共巴士的补助额度变化

2011年，根据《地域公共交通活性化及再生的法律》创建了“地域公共交通确保维持改善事业”，在延续区域干线路线补助的同时，建立了对公共巴士无障碍设施的补助机制。具体包括三种事业类型。

（1）地域公共交通维护事业。其目的为满足各地区日常出行所必要的巴士经营提供支持，如对跨市町村运营的、经常性业务亏损的干线巴士进行补助（表5-14），对企业等提供购车、换车补助以支持巴士车辆更新。

（2）地域公共交通出行障碍缓解事业。其目的是构建舒适安全的公共交通体系。如对引进无台阶巴士、升降台巴士和无障碍小巴士（图5-41）的企业进行补助（表5-15）；对BRT系统的整体建设维护进行补助，覆盖巴士站设施、IC卡系统、PTPS、铰接式巴士等必要设施的引进与维护费用。

（3）地域公共交通调查等事业，协助地方政府制定地域公共交通调查和改进计划。

图5-41 无障碍设施车辆

赛文荐书：

本文摘选于《揭秘大都市交通·东京篇》一书，本书从历史的视角，全面系统地讲述了东京近百年来的城市交通发展脉络及治理历程。其经验表明，“大城市病”有解，核心在于转变发展方式。大城市交通拥堵问题并非无药可救，关键在治对路子。

本书力图在专业、严谨的基础上，用通俗易懂的语言，揭开东京都市圈交通“由堵到畅”的奥秘，为我国超大、特大城市的交通治理提供经验借鉴，也可为政府部门决策、社会公众参与城市交通治理、科研院所和学者们的研究工作提供参考。