未来几年交通投资可能面临的财政和资金方面的挑战

通常来说，交通规划不包括金融策略的讨论或实施研究成果所需的资金，这一论题被认为是规划以外的内容。

然而，从 20 世纪 70 年代开始，特别是随着美国都市规划组织（MPO）要求制订交通改善计划（TIP）以来，交通规划开始更加关注项目实施所需的不同资金来源。随着联邦政府对交通投资的减少，各州和大都市区不得不更多地依赖非联邦资金来源，包括公共 / 私营伙伴关系和各种来源的捐款。

此外，由于越来越多的基础设施开始老化，州和地方交通机构提供的维修预算逐年增加，导致越来越多的资金用于交通系统的运营和维修。目前，交通规划非常关注交通金融和资金来源，在运营和维护现有系统的同时，寻找新的交通运输行业的投资方法，无疑成为交通行业面临的最大挑战。

金融策略与财政拨款之间有重要区别。金融策略是为交通投资提供资金的机制，而财政拨款是通过金融策略获得的资金。例如债务融资或从市政债券市场借款是一种金融策略，而天然气税收收入或通行费收入是偿还贷款所需的常见财政拨款来源。

多年来，机动车燃料使用税一直是美国公路财政的经济支柱。例如，联邦和州燃油税是建设州际公路系统和州公路网络的主要资金来源。

然而，美国的交通财政环境在 20 世纪 70 年代开始发生改变，以公路为例，交通运输官员意识到天然气税收收入不太可能提供扩展和维护公路网络所需的资金。许多联邦和州开始探索公共 /私营伙伴关系，促进私人对交通项目的投资。此外，还有一部分人寻求其他途径为资本投资项目融资，这类项目后来称为“创新交通财政”。

在交通运输方面，轨道交通设施扩张所需的资金水平超出了大多数城市的财政能力，因此许多城市转向寻求联邦政府的支持。为此，联邦政府制订了“新启动”计划，以承担新项目的一部分成本。为了使这些联邦拨款与当地情况相匹配，并支持当地交通服务，交通运输机构转向了销售税收入和契约担保。

如今，各州、大城市和市政当局使用各种融资策略和资金渠道来支持其交通系统的资本投资需求和运营 / 维护成本。

以下将首先介绍在大多数交通规划工作中常见的一些关键的财政融资概念和术语，然后介绍交通资金的传统来源和一些新来源，随后讨论融资策略以及公共和私人投资在交通系统中的演变，最后两部分讨论环境公正性分析在制订投资计划中的重要性，以及未来几年交通投资可能面临的财政和资金方面的挑战。

 关键概念和术语 

一些关键概念和术语对理解交通投资规划和财务分析的实质和过程十分重要。在某些情况下，这些术语专用于交通，而在其他情况下，它们是所有部门使用的通用术语（BTS，2014）。

• 资本支出。包括持续时间超过一年的用于改善或提高能力和质量的新设备和基础设施的支出。

• 酌情补助。来自政府机构的资助，其规模由资助机构决定，通常基于项目影响和收益水平。

• 授权立法。在美国，州政府拥有宪法赋予的创建较低级别政府的权力。每个城市、村镇、特殊目的机构，甚至联邦政府本身，都是各州的产物。例如，如果一个大都市区或州 DOT 想要就交通投资的销售税举行全民公投，就必须首先获得州法律的“允许”。

• 财政约束。将长期计划或 TIP 的投资限制在文件使用期内的资金合理预期水平上。长期计划通常为20~25 年，TIP 为 4 年。

• 公共拨款。根据立法所规定的方式为司法管辖区分配财政拨款，用于满足资本投资建设、回流及运营的需求。

• 影响费用。向开发商收取的与拟议开发所需的基础设施改善及预期增加的行程有关的费用。这些费用通常由地方政府确定，并反映单位开发面积（例如每英亩）或密度（例如每个住宅单元）生成的出行次数。

• 运营和维护支出。用于交通基础设施的管理、运营、维护和修理的常规支出。

• 公共 / 私营伙伴关系。政府机构与私营实体之间的正式或非正式关系，双方需明确各自在交通项目融资方面的责任。

• 区域性项目。一个服务于大规模区域交通需求的项目，通常包含在用于空气质量排放分析的交通需求模型中，并在项目文件中单独确定。

• 风险分析。理解和推断与项目相关风险等级的系统过程。它为风险评估和项目建议书中的风险处理决策提供了基础，并为公共 / 私营伙伴采购项目的资金价值的确定提供了依据。

• 交通改善计划（TIP）。一项资本计划，需列出在一段时间内（通常是 4 年或 5 年）在一个大都市区或一个州的交通改善计划（State Transportation Improvement Program，STIP）的承诺投资。在其他国家，这通常被称为资本改善计划或资本投资计划。

• 交通改善计划修正案。对本地区重要项目的任何更改，包括增加或删除；对成本、启动日期、设计概念或范围的重大变更；项目资金数额的重大变化；在 S/TIP 中增加一年。

• 信托基金。在财政部依法设立的账户，用于保存税收收入，或指定用于特定的项目和计划。

• 无约束需求。用于改善交通和相关的运营、维护和修复所需的资金水平超过了预计的收入，这些需求是通过规划过程确定的。

• 用户费用。分配给某一商品或服务用户的成本，以反映该服务的使用情况。直接或间接的用户费用是定期或不定期以许可证费和附加费的形式收取的，通常在消费基础设施服务时支付，例如燃油税和过路费。

• 支出年度（Year of Expenditure，YOE）收入或成本。根据适合特定收入来源的升值因素，升值到支出或生成美元的年份的美元价值。这些估算是为了确保未来的收入足以支付预期的成本。

交通资金来源 

交通资金有很多不同的来源，例如来自联邦 / 国家政府、州 / 省政府、地方和市级政府、私人基金，以及选择投资于交通系统的其他机构和组织。例如，普吉特海湾地区委员会（Puget Sound Regional Council，PSRC）、西雅图 MPO，为相关地区的交通系统列出了 31 个不同的资金来源。PSRC 的远程运输计划列出了今天许多大城市面临的挑战：

“一个地区要有意识地对交通建设项目的融资方式进行突破。交通基础设施投资的公共财政能力有限，这促使交通专业人士和地区政策制定者讨论改革社会支付和资助交通的方式可能带来的好处。燃油税作为一种道路融资方式的前景是有限的。汽车技术的进步和通货膨胀造成的购买力下降表明，需要找到其他方式来支付交通投资。商业领袖、国家专家和州议员都得出了相似的结论—传统的基于税收的融资措施本身不足以满足地区的交通投资需求。”（PSRC，2014）

图 5-1 概括了可用于交通的收入来源的类型，可见收入可以来自专门的交通来源，例如燃油税或费用，以及非交通来源，例如房地产和销售税。图 5-2 展示了典型的交通运输支出。

值得注意的是，美国是少数几个将汽车燃油税用于交通资金来源的国家之一。在其他国家，交通投资是国家、州 / 省或直辖市总预算的一部分，因此要与预算资源的其他需求竞争。经验表明，在这种环境下的交通投资通常比以往更容易卷入预算过程中的政治问题。

以下介绍了目前在美国典型投资项目中主要有哪些交通资金来源。

1、机动车燃料和消费税

在美国，机动车燃料税是交通投资的来源。这属于一般的用户费用类别，因为使用交通系统的人（例如使用公路网络）为他们的使用付费（例如通过机动车燃料税）。

20 世纪 50 年代中期，州际公路系统获得批准后，机动车燃料税开始正式推行。政府通过了两项联邦法律，一项授权建设州际公路系统，另一项通过征收联邦汽油税来支付该系统的联邦份额。

天然气税收收入将存入美国财政部一个名为公路信托基金的特别账户，这些资金将用于建设该系统，部分成本由州政府和联邦政府分摊。该系统的维护和运行是各州的责任。虽然有几个州在联邦立法之前就已将机动车燃料税用于公路投资，但现在更多的州建立了自己的州公路信托基金，用于存入州燃气税收入。

在大多数情况下，州宪法将这些信托基金的使用限制在公路建设上，相关资金不得用于其他投资方式。一些州已经改变了这些限制，也有些州发展了另一种信托基金，用于投资各种交通运输方式。

一些州还对信托基金的使用制定了其他限制。例如，密歇根州交通基金（Michigan Transportation Fund，MTF）是密歇根州分配州交通收入的主要手段，MTF 的两个主要来源是州机动车燃料税和车辆登记费。

法律规定，在转移和扣除资金杂项后，剩余资金分配给密歇根州运输部（39.1%）、县（39.1%）和市、村（21.8%）（MDOT，2014）。国家宪法规定机动车燃料税和车辆登记费用于公共交通项目的比例不得超过 10%，且必须存入所谓的综合交通基金（Comprehensive Transportation Fund，CTF）。

CTF 也将与机动车相关的销售税收入存入信托基金，但用于综合交通运输的投入不得超过国家机动车相关产品一般销售税的 25%。这一实例说明如何将不同的资金来源，例如机动车燃料税、登记税和销售税，从法律上合并为对交通投资的支持，并从法律上对其使用施加限制。

表 5-1 展示了美国目前针对不同燃料类型的联邦机动车燃料税结构。美国国家公路与运输官员协会（American Association of State Highway and Transportation Officials，AASHTO）的网站（2015a）列出了所有的州燃料税。

联邦和州的汽油税收入支持不同的资金项目，这些资金用于实现项目中的具体目标，例如安全、经济发展、拥堵缓解、空气质量改善等。

这样的项目有很多，无法在此一一列举，但美国交通部的网站和大多数州的交通改善项目都列出了不同的项目，这些项目都是由与机动车相关的税费支持的，请参见（American Road and Transportation Builders Association， undated ；North Central Texas Council of Governments （NCTCOG），2013 ；National Surface Transportation Infrastructure Financing Commission， 2009）。

2、车辆出行里程（VMT）费用或基于里程的使用费

机动车燃料税的缺陷之一（从交通资金的角度），是随着机动车燃料效率提高，甚至不使用基于石油的燃料（例如纯电动汽车），燃料的消耗量会下降，燃料税收入也会随之下降。

但是，至少在可预见的将来，这些车辆仍然需要使用公路基础设施，进而产生系统的维护需求。一种确保对每个驾车者合理收费的方法是对使用公路网的车辆收费，通常定义为 VMT。

正如 FHWA 指出的那样，“与根据特定设施而定的通行收费不同，这些费用不一定严格按照每英里收取，而车辆出行里程费是根据在特定的公路网络上行驶的距离收取的。”总体思路是利用全球卫星定位系统（Global Positioning System，GPS）或其他一些手段来确定车辆自最后一次燃料或能源“加满”以来已经行驶的距离。然后，根据道路网络的使用情况收取车主的费用。这一概念已经在俄勒冈州和其他州试行，特别是对重型货车。

采用这种方法会产生的关键问题是，有些人认为这种方法过于依赖出行监测技术，从而可能侵犯个人隐私。

然而，随着机动车燃料效率的提高，对交通资金的需求也在增加，以距离为基础进行某种形式的税收或收费似乎将是筹集必要投资的一种方式。读者可参考美国联邦住房金融协会创新金融网站（FHWA，undated）和俄勒冈州 DOT 网站 OReGO（http ：//www.myorego.org/）。Agrawal 等人（2016）很好地概述了公众对车辆出行里程收费的看法。

3、通行费

收取通行费在美国或其他国家很常见。从殖民时代到现在，收费公路一直是一种非常普遍的支持公路网络发展的方式。在 20 世纪中期，许多州转向收费公路来为长途公路网的扩张提供资金。

然而，随着 20 世纪 50 年代中期州际公路网的出现，人们对收费公路的兴趣逐渐消退。在过去的 20 年里，收费公路卷土重来，仅仅是因为各州用于发展公路网络的可用资金水平下降了。特别是，向特许经营者支付的公路资本支出和运营 / 维护费用已成为面向公路的公共 / 私营合作的重要资金来源（AASHTO， 2015b）。换言之，资金几乎全部来源于通行费收入。

截至 2013 年，42 个州、哥伦比亚特区和波多黎各拥有多种形式的收费授权或设施；28 个州和波多黎各拥有由全州实体运营的收费设施；14个州有由区域实体运营的收费设施；20个州和波多黎各有私人经营的收费设施；还有 9 个州和哥伦比亚特区授权收费，但没有州或地区收费设施（FHWA，2013）。

在过去的 10 年中，通行费以多种不同的方式使用。例如，世界上许多城市已经实施了管理车道的概念，近年来相关项目的数量不断增加，通常采用电子收费方式。

此外，电子收费不仅可以提高交通运输机构的收入，车道的使用价格还可以根据一天中的时间和车辆占用情况进行调整，以鼓励使用替代模式或在不太拥堵的时间开车。以下是几个不同的机动车道管理概念。

多乘员收费车道（High-Occupancy Toll，HOT）

在这种机动车道管理概念中，单乘员车辆可以在高峰期使用该管理车道，使用价格通常随车道上的拥堵程度而变化。道路越拥堵，价格越高。因此，驾驶者需要在更快的出行时间和更高的出行成本之间进行权衡。对这一概念的一个主要争议是，它偏袒那些有能力支付快速出行费用的人，而把那些不能忍受拥堵的人留在拥堵的车道上。

然而，研究表明，在许多 HOT 管理中，很多用户实际上属于低收入群体，他们希望准时到达工作地点或其他目的地。在许多大城市，例如亚特兰大、达拉斯、旧金山、西雅图和华盛顿特区，相关机构都在为公路系统投入大量资金进行车道容量管理。

美国的 HOT 项目实例包括：

• SR 91 快速车道（加利福尼亚州奥兰治县）。

• I-15 FasTrak（加利福尼亚州圣地亚哥）。

• Katy I-10 快速路（得克萨斯州休斯顿）。

• I-25 多乘员收费车道（科罗拉多州丹佛）。

• I-394 MNPASS（明尼苏达州明尼阿波利斯）。

• I-85 号公路（I-75 在建）（佐治亚州亚特兰大）。

• SR 167（华盛顿州西雅图）。

对于多乘员收费车道，关键在于是使用统一的收费标准，还是采用根据使用情况变化的动态定价方案。表 5-2 展示了来自西雅图的一份分析报告，分析了不同定价方案下收入和速度的变化情况。请注意，最大的区别是总收益和 VMT 产生的收益。

快速收费车道

与“多乘员收费车道”一样，快速收费车道位于普通公路车道的旁边。与多乘员收费车道概念的不同之处在于，在高速收费车道上，所有使用这些车道的私人汽车都要付费—对于多乘员车辆（High-Occupancy Vehicles，HOV）也没有例外，因此减少了违规造成的潜在收入损失。

不过，公共交通车辆和（或）注册的货车通常可免费通行。虽然这些车道通常代表了公路容量的增加，但现有的免费车道也可以转换为收费车道。高速收费通道也可以建在传统收费公路的旁边，但采用可变收费（根据时间和 / 或拥堵程度）来保持交通畅通。

货车专用收费车道（Truck-Only Toll，TOT）

TOT 车道在概念上与 HOT 车道相似，但专供货车使用。大多数方案都在常规公路的旁边设置车道，但会用隔离设施分隔开来。对洛杉矶两条公路上的 TOT 车道的研究表明，大量货车使用这两条车道进入洛杉矶和长滩的港口。洛杉矶地区的初步研究发现，城市 TOT 车道设施可能并不理想，因为货车出行时间较短，在非高峰期节省的出行时间有限。

此外，建设货车专用收费车道也会增加车道建设成本。货车运输行业可能会反对，他们的立场通常是已经通过燃料税支付了道路费用（表 5-1）。特别是在城市环境中，提供这样一条通道的成本往往很高，这也给大多数 DOT 带来了财务上的挑战。只有当所有的货车都使用这条车道时，这种公共 / 私营融资伙伴关系才有效，因此可能会遇到行业的反对。

4、拥堵收费和停车收费

尽管在 20 世纪 70 年代中期，新加坡就开始采用拥堵收费策略，但这还是一个相对较新的概念。其基本内容是，车辆进入高度拥堵的区域要收取一定的费用。这一概念于 2003 年在伦敦市中心实施，在正常工作时间开车进入收费区域都要缴纳 8 英镑的统一通行费。

费用可以通过电话或互联网支付。通过遍布整个区域的许多摄像头进行执法。伦敦计划的成功在于实施前对公共交通系统的改进，由定价方案产生的收入都用于支持这项新服务。换言之，在定价方案实施之前，必须有一个合理的汽车替代方案。

类似的概念在瑞典斯德哥尔摩也得到了实现，在英国杜伦和意大利罗马也实现了小范围的应用。洛杉矶、旧金山、哥伦比亚波哥大和智利圣地亚哥等城市正在考虑在拥堵时段，以某种形式对进入目标区域的车辆收费。

纽约考虑将拥堵收费计划作为联邦示范计划的一部分，但基于政治考虑，这项计划未能实施。

停车收费是另一项有助于缓解道路拥堵的政策工具。一般来说，实施停车收费策略要比实施区域收费策略容易得多，但停车收费面临的政治挑战与大多数增加交通成本的提案一样。此外，考虑到很多雇主会补贴员工停车，定价可能只会影响一小部分员工的驾驶行为。需要考虑的其他方面是停车价格对商业吸引力的可能影响，以及对使用停车位的成本权益的影响。

停车价格策略已经在以下城市实施，以减少在中央商务区（CBD）的停车：

• 波士顿—波士顿市中心和其他两个社区的停车场冻结限制了场外停车场供应的增长。居民许可停车计划限制 CBD 居民在没有计量的街道上停车。

• 位于空气质量不达标地区的加州城市—停车“套现”计划为员工提供免费停车位或与车位价值相等的现金支付的选择。

• 加拿大、瑞典和澳大利亚的雇主为员工提供车位被视为应纳税的附加福利（适用于这些国家的所有城市）。

• 旧金山—对所有商业、非街道和非住宅停车场交易征收 25% 的从价税。

• 华盛顿特区—政府雇员必须为曾经免费的停车位付费。

请参阅第 14 章出行需求管理，了解影响需求并在此过程中筹集资金的其他案例。

5、溢价回收

这种融资机制利用了土地价值的增加，而土地价值的增加往往伴随着新的交通工具的出现，无论公路还是公共交通。换言之，那些从公共投资中受益的人，可以为这些收益收取费用（机动车燃料税也有类似的说法）。

术语“溢价回收”是指收回其中的一些价值，帮助支付必要的交通（或其他）投资，作为开发的前提。Vadali（2014）检验了许多不同方法的有效性，并用以下工具进行确认。

• 影响费用：地方政府向开发商收取的一次性费用，用于为与新开发项目相关的新基础设施和服务提供资金。该费用通常编入地方条例中，将开发影响的程度（例如以住宅单元或平方英尺计的数量）与费用高低联系起来。

• 特别评估区：对临近新公路或公共交通设施的房产进行的额外评估，这些房产预计受益于附近的开发。

通常情况下，需要通过地区投票才能将费用用于一项交通改善计划。此外，所增加的收入必须以改善该地区为目标。

• 销售税区：在概念上与特殊评估区相似，销售税区要求那些从交通投资中受益的人支付有限的销售税，而不是财产税。

• 议定的捐税：一种议定的一次性收费，类似于影响费，但不是由公式或影响比率预先确定的。可以采取向当地公路网、公园或其他公共物品提供实物捐助的形式，作为批准开发的条件，也可以用代替费的形式提出要求。

• 空间利用权：联合开发的一种形式，利用公路或过境设施上面或下面的开发权来产生和获取土地价值的增量。

• 联合开发：开发交通设施和邻近的私营房地产项目，由私营合作伙伴提供设施或提供资金以抵消建设成本。

• 土地价值税：对受益于交通基础设施的土地征收的税。

• 税收增量融资：一种因在指定地区进行改进而产生财产税总收入增加的分配机制。

• 交通公共事业费：根据出行需求特点（例如交通量）评估的公共事业费。

每一个工具都在不同文献中得到了相当多的关注。在这里重复相关分析已经超出了本章的范围。请读者参考（American Planning Association，2015 ；Dye and Merriman，2006 ；MacCleery and Peterson，2012 ；Municipal Services Research Center（MSRC），2015 ；Reconnecting America，2015 ；Thomas，2014 ；Vadali，2014）。

6、其他税收

还有很多税收用于支持交通投资，特别是在地方一级。加州正在利用碳税来增加一些交通项目的收入。其他与交通有关的税收收入的常见来源包括：车辆牌照 / 登记费、重量费 / 税、罚款和没收、财产租赁和空间利用权、广告（主要用于交通）和开发协议。

图 5-3 展示了地方财政收入对交通投资的重要性。这些数据来自特拉华河谷地区规划委员会（Delaware Valley Regional Planning Commission，DVRPC），它是费城都市区的 MPO，创建它是为说明费城对交通运输和同类地区支持的差异。在美国许多城市，地方对交通的支持在同级交通系统中差异很大，而在许多其他城市，它占交通系统总投资的很大一部分（DVRPC， 2013）。

在过去的 20 年里，许多大都市区和城市已经开始依赖地方税收来支持交通投资，与 20 世纪 60 年代和 70 年代的主要不同在于，当时联邦和州政府是该项目的主要出资人。

地方交通资金的来源包括：地方机动车燃料税、地方机动车注册费、地方可选销售税、地方所得税 /工资税 / 雇主税、地方遣散税、价值获取、过路费和车费（Goldman and Wachs， 2003）。其中一些资金来源已经在前文描述过，因此这里不再赘述。然而，销售税收入值得关注（AASHTO， 2015d）。

地方选择销售税（Local Option Sales Tax）—这种税已经成为交通融资的一种常用策略，原因如下：

• 尽管销售税在经济衰退期间容易受到零售销量下降的影响，但销售税在低边际税率下产生了高收入。

• 具有良好的公众印象，收入相当的人支付相似的税收—尽管它是递减的。

• 从交通模式的角度看，它是相对公平的。例如，骑行 / 步行和交通项目可以由缴纳销售税的用户提供资金，而当它由机动车燃料税收入提供资金时则不是这样。

• 销售税支出比收入或财富更能反映支付能力。

• 征收销售税是一种很有吸引力的方式，可以从当地交通设施的非居民用户那里获得收入（Goldman and Wachs，2003）。

表 5-4 展示了销售税对公共交通资本和业务 / 维修支助的重要性。这些数据来自国家交通数据库（National Transit Database，NTD），并报告了 2009 年的资金统计数据，这类数据是由 NTD 收集的。表 5-4 中，销售税是目前为止交通资本和运营 / 维护收入的最大贡献项。

根据州立法，销售税几乎总是由全民公决决定，各地的销售税也会有所不同。例如，在某些情况下，公投增加了公路和公共交通投资的收入。在其他州，它只集中于过境项目或道路项目。在大多数公投中，简单多数（50% + 1）决定结果。在加州，针对特定项目的地方税务公投通常需要 2/3 的多数票。一般税收的增加，以及全州范围的债券措施，则需要简单多数（50%）。

然而，即使在加州，大多数公投也都能通过。2005—2006 年，加州立法分析办公室估计，在 94 亿美元的地方交通收入中，约有 1/3（31 亿美元）来自地方期权销售税。当地财政收入占当年加州用于交通运输的 200 亿美元的近一半（AASHTO，2015d）。

随着联邦交通收入的下降，大都市区和城市似乎将继续依赖销售税收入来满足投资需求。

赛文荐书：本文摘选于《交通规划手册原书第4版》一书，《交通规划手册原书第4版》聚焦于交通规划师需要掌握的专业要素，以及交通规划过程中的特定条件和应用语境，系统探讨了以下六大问题:什么是交通规划?交通系统有哪些基本概念，它们与公共环境之间的关系是什么?交通规划有哪些分析与研究方法?如何完成一项专题交通规划?如何规划一个多式联运网络?在一些特殊的交通规划应用中有哪些注意事项?

本手册由美国交通运输工程师学会(ITE)组织编写，迈克尔·D,迈耶(MichaelD.Meyer)博土主持编写工作，在《交通规划手册(第3版)》的基础上修订而成，紧跟交通规划领域的多方面变化，引入了丰富的新专题资料和参考文献。手册是由张晓春、段进宇、刘婉欣等翻译。本手册可作为交通规划、交通工程、城市规划相关领域工作者、研究者，以及交通相关专业高校师生的参考读物或教学资料。