发展史

设想阶段 

1958年公路计划体制下放后，经济干线公路建设基本处于停滞状态。

到20世纪70年代，部分干线公路交通堵塞、通行不畅的问题日益突出。

1970年，年交通部编制的公路科技发展规划中就提出了要在北京天津塘沽之间修建高速公路，由于当时人民小农经济思想的落后和技术资料的不足，高速公路一直处于设想阶段。

1975年，交通部为借鉴国外经验，尽快改变我国公路的落后面貌，组成公路考察团赴日本进行考察。但由于全国又突然开展了“反击右倾翻案风”，我国高速公路建设未能列入日程，但技术准备工作却从此开始。不久由公路局和公路设计院组织翻译整理的高速公路技术资料，便以《国外公路》专刊的形式出版。这为中国以后的公路建设奠定了技术基础。 

党的十一届三中全会后，国内形势发生了重大转折，工作重点开始转移到经济建设方面。1978年春，时任交通部长的叶飞率团赴北欧访问，他目睹了欧洲高速公路在集装箱运输和港口物资集散方面的重要作用，回国后要求公路局立即进行京津塘高速公路建设的准备工作，并设想在二三年内建成。公路局组织设计、科研单位，在京、津、冀三省市的配合下，开始了京津塘高速公路的勘测设计工作。但由于领导机关认识不统一，资金不落实，我国第一棵高速公路幼芽又半途夭折。 

1982年党的十二大以后，交通部和国内的一些进步人士建议修建高速公路的呼声日益高涨，但有关部门的认识仍不统一。针对此情况，交通部门立即采取了有效措施。制定了大力进行宣传、加紧进行技术准备、积极开辟资金渠道三项政策措施，并于1984年12月经国务院常务会议讨论批准，自1985年起实施。从而为日后我国高速公路的发展创造了有利的政治条件。 

初期建设阶段 

1984年6月用一级公路的名义沈大高速公路(沈阳一大连)正式开工，但辽宁省一直没有放弃修建高速公路的目标，从技术上做好了随时改为高速公路的准备。沪嘉高速公路长18.5公里，符合20公里以内省、部级可以审批的规定，经研究由上海市立项，交通部给予资金补助和技术指导，于1984年底动工兴建。

这期间京津塘高速公路也获准利用世界银行贷款修建，但还要按规定程序，进行财务分析，重报设计任务书，经有关部门论证、评估、审批，短期内不能开工(实际开工日期是1987年12月23日)。

京津塘高速公路外籍监理工程师在施工现场（资料图片，天津市高速公路管理处供图）

于是，广佛、西临高速公路，也用沪嘉高速公路的办法，于1986年开始建设。而北京一石家庄、合肥一南京、武汉一黄石、贵阳一黄果树、济南一青岛、成都一重庆、海口一三亚、南昌一九江、哈尔滨一阿城等高速公路，都是先以汽车专用公路的名义开工，后来陆续改为高速公路的。 

1988年10月31日沪嘉高速公路建成通车，从而结束了中国内地没有高速公路的历史。同时，中途获准修建的沈大高速公路，也于同年10月建成沈阳至鞍山和大连至三十里堡两段，共计131公里，十一月初正式通车。直到1990年沈大高速公路终于全线建成通车，后被誉为“神州第一路”。上述高速公路的通车，使许多人对高速公路有了感性认识，社会反映良好。从此中国人民对建设高速公路的信心倍增，为我国高速公路的建设打下了群众基础。 

高速发展阶段

 上世纪九十年代开始至今，我国的高速公路建设进入了高速发展阶段，建设投资数量之大，开工项目之多，举世瞩目。

“八五”期间建成通车的高速公路年平均为324公里，“九五”前三年达到年均1372公里。我国相继建成了沈大、京津塘、济青、成渝、广深、京石、沪宁、太旧、柳桂、吐乌大、沪杭、广佛等一大批重点的高速公路工程，初步缓解了中心城市之间交通拥堵的“瓶颈”问题。

▶ 到1998年年底，我国高速公路通车里程达到6258公里，跃居世界第八位，在建高速公路项目总里程12600公里，取得了举世瞩目的成就。

▶ 1999年全国高速公路总里程突破一万公里，接近世界第三水平。

▶ 2000年，国道主干线京沈、京沪高速公路建成通车，在我国华北、东北、华东之间形成了一条快速、安全、畅通的公路运输大通道；到年底全国高速公路总里程达1.6万公里，居世界第三位。

▶ 2001年，近代史上就有“西南动脉”之称的西南公路出海通道经过10多年的艰苦建设实现了全线贯通，西部地区从此与大海不再遥远。

▶ 到2002年底，我国高速公路通车里程一举达到2.5万公里，位居世界第二位。

▶ 自2008年以来我国高速公路的发展更是突飞猛进，到2010年底，我国的高速公路总里程已超7.4万公里。预计今年年底我国高速公路通车历程将突破10万公里，仅次于美国。可见我国高速公路建设发展之快。 

2004 年版：首次规范性文件出台

为了加强对收费公路的管理，规范公路收费行为，维护收费公路的经营管理者和使用者的合法权益，促进公路事业的发展，2004 年 8 月国务院第 61 次常务会议通过《收费公路管理条例》，并于 2004 年 11 月 1 日起正式施行。

初版《收费公路管理条例》对收费公路建设和收费站的设置、收费公路权益的转让、收费公路的经营管理以及法律责任等方面做了详细的规定。

2. 历次修订征求意见稿变化

我国高速公路发展，2004 版《收费公路管理条例》部分条款具有一定局限性，交通运输部于 2013、2015 和 2018 年组织开展《收费公路管理条例》的修订工作并进行公开征求意见，对收费年限和收费标准等多个方面做了局部调整。

2.1 2013 年修订稿：收费公路建设可利用社会融资方式

2013 年，交通运输部就 2004 年《收费公路管理条例》首次公开征求意见，对部分条款进行修改。在此版征求意见稿中，首次提出收费公路建设可利用社会融资方式，并提出经营性公路实行特许经营制度，由投资者与交通运输主管部门签订特许经营协议。针对国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响以及因改建扩容增加投资的情况，可适当调整收费年限。

2.2 2015 年修订稿：用路者付费、差别化负担

根据 2015 年交通运输部对于《收费公路管理条例》的修订说明，随着经济社会的快速发展、国家公路网的逐步完善以及国家财税体制改革的推进，对 2004 年出台的《收费公路管理条例》部分制度进行修订。本次修订的理念是“用路者付费、差别化负担”，并遵循用路者付费、政府性债务风险可控、鼓励社会资本投资、加强政府监管的原则。

本次修订稿确立“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式，调整政府收费公路统借统还制度并明确经营性公路实行特许经营制度。在收费经营期限问题上，明确政府收费公路中的高速公路实行统借统还，以该路网实际偿债期为准确定收费期限。特许经营公路的经营期限按照收回投资并有合理回报的原则确定，其中高速公路的经营期限一般不得超过 30 年，对于投资规模大、回报周期长的高速公路，可以约定超过 30 年的特许经营期限。

2.3 2018 年修订稿：兼顾公平与效率

伴随着国家财税体制、投融资体制等改革深入推进，为适应收费公路行业的发展变化，2018 年交通运输部组织修订新的征求意见稿。在前次修订“用路者付费、差别化负担”的理念基础之上，本次修订遵循兼顾公平与效率、防范化解重大风险、促进可持续发展等原则。

本次修订稿提高收费公路设置门槛并严格控制收费公路规模,完善政府收费公路“统借统还”制度，建立养护管理收费制度，并明确收费公路的偿债期限和经营期限，对于投资规模大、回报周期长的收费公路收费期限可超过 30 年，以有效吸引社会资本投资收费公路建设。

3. 行业问题突出，正式修订稿出台呼之欲出

目前高速公路行业新路建设及改扩建项目、偿债及养护管理成本不断增长，收支缺口呈逐年扩大趋势，行业债务压力加大，为适应收费公路可持续发展的要求，现行《收费公路管理条例》部分制度亟需调整。

3.1 建设成本高企，养护资金需求较大

伴随着土地、人工等成本的提高，目前新路以及存量路产改扩建的建设成本显著提高，从高速公路上市公司部分在建项目的建设费用来看，单公里造价基本在 1.5 亿元以上，广东地区部分项目造价甚至超过 3 亿元。伴随着项目收益下降，高速公路建设的融资难度加大，社会资本投资意愿不强。

高速公路作为重要基础设施，其管理和养护业需要持续大量的资金投入。2021 年，全国高速公路支出 1.23 万亿元，其中养护经费 694 亿元，2013-2021 年均复合增速为 9.8%。经过 30 年快速发展，高速公路网已基本成型并不断完善，高速公路养护需求也会持续增加。据中国交通报社测算，“十四五”期间高速公路年均养护资金需求约为 800 亿元，是“十三五”期投入的 1.9 倍。

据 2018 年交通运输部对于《收费公路管理条例》的修订说明，目前收费高速公路养护管理资金主要来源于通行费收入，非收费普通公路养护管理资金主要来源燃油税资金，在燃油税难以满足普通公路养护资金需求的情况下，难以保障高速公路的养护管理需求。

3.2 收支缺口逐年扩大，债务负担加剧

2013 年以来，我国高速公路行业一直面临着入不敷出的情况，且收支缺口面临逐年扩大的态势。据 2021 年全国收费公路统计公报，2021 年全国高速公路通行费入为 6232.0 亿元，而全年支出为 12279.3 亿元，收支缺口高达 6047.3 亿元。

在收支缺口日益扩大的情况下，我国高速公路债务总量持续增加。2021 年，全国收费高速公路债务余额为 7.49 万亿元，相比 2020 年增加约 0.79 万亿元，还支付息增速显著快于通行费收入增速，通行费收入对债务利息支出的覆盖能力波动下降。

4. 展望：在收费期限以及到期后收费等方面有望做出正式修订

针对上述问题，为吸引更多社会资本参与收费公路建设，近年来部分省份在收费年限等方面进行了政策探索，部分高速公路 PPP 项目的路产收费期限可延长至 40-50年，以使社会资本方实现合理回报。

我国主要干线高速公路多数于 90 年代后期至 21 世纪初建成，按目前现行政策收费期限将至，且多数即将进入改扩建高峰期，建设资金需求及存量路产的养护资金需求较大。根据 2018 年交通运输部对于《收费公路管理条例》的修订说明，收费公路政策需保护收费公路使用者、投资者、债权人、经营管理者多个利益相关方的合法权益。就行业层面而言，解决高速路收费期限及到期后收费问题有助于缓解行业的资金与债务压力，增加对社会资本投资吸引力，另一方面，基于上市公司角度，高速公路收费期限关系到高速主体持续经营问题，行业估值水平一直因经营期限受到压制，如能在收费年限方面有所突破，行业估值水平也有望受到提振。