如何保障公共交通的可持续发展问题

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回想一下，上一次坐公交是什么时候？

曾几何时，“挤公交”上下班是人们出行的常态，但不知不觉间，这种场景似乎已经有好些年没有体验过了，随着多元化出行方式的出现，公交的运营空间被逐渐压缩。

经营困难、发不出工资、公交停运，成了近几年公交行业的关键词。今年年初，河南省商丘市、黑龙江省漠河市等多地频频上演公车停运风波。一时间，如何保障公共交通的可持续发展问题，成为公众思考的热点话题。

后疫情时代，公交企业受多重影响举步维艰、行业发展面临前所未有的挑战。凛冬已至，公交行业如何在困境中“破冰突围”？10月9日，交通运输部、国家发改委、公安部、财政部等九部门联合发布《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》，为城市公交转型发展指明了方向。

1 公交行业的“停运潮”与“涨价潮”

公交作为城市交通的重要组成部分，关系着广大市民的出行需求和生活质量。

自改革开放以来，我国城市公共交通取得了长足发展，公交具有“安全、优质、方便、快捷”的特点，使其成为了市民出行的首选。相关数据显示，截至2014年底，全国公交车运营车辆数达52.88万辆，年客运总量增加至781.88亿人次。

然而近年来，轨道交通快速成网、小汽车低成本拥有使用、电动自行车快速增长以及“互联网+”交通等外部环境变化，在稀释常规公交客流、挤压公交生存空间的同时，个体出行方式规模的增长也使得城市交通出行结构产生了较大的变化，资金紧张、经营困难、市场冲击、主体下滑成为了后疫情时代公交行业面临的共性问题。

年初以来，河南商丘、河北保定、湖北黄石、山东泰安等地均出现公交车停运事件，前不久，湖南衡阳市横山县、娄底市双峰县、四川南充等多地公交车运营公司也对外正式宣布停运。此外，河南郑州市、天津等城市还曾发生过欠薪、欠保的事情。

据不完全统计，自2021年以来，全国公交因经营困难出现停运的情况有30余家，这也表明，经营困难并非个别城市遇到的难题，而是整个公交行业面临的困境，公交行业的生存和可持续性发展受到严峻考验。

在陷入停运、欠薪风波的同时，一轮公交“涨价潮”正在城市间涌动。10月23日晚，广州市发改委发布《关于优化调整公交基础票价的通知（征求意见稿）》，拟对广州公交票价进行调整，并就两套调价方案向社会公开征求意见。

与现行方案相比，两套方案均将起步价从1元提高到了2元，这意味着广州公交或将告别“1元时代”。此外，兰州、沈阳、南阳、绍兴等地的公交，近期也都计划或已经涨价。

无论是公交的“停运风波”还是“涨价潮”，其背后都指向同一个问题：客运下降、成本渐升、补贴不足交织下的城市公交运营困局。

2 吸引力下降，公交不再成为市民出行的首选

城市公交具有公共服务属性和较强的公益性，是普通市民的兜底出行服务，曾经也一度是市民出行的首要选择。但随着城市化进程加快，人民的出行方式、出行习惯发生改变等诸多因素，公共交通客运量明显下降，公交公司陷入经营困境。究竟是什么造成了城市公交如今的困境？

一是客流量下降。如下图可以看出，虽然城市公共汽电车数量在逐年增多，但自2014年以来，全国城市公共汽电车客运量却在逐年下降，2014年全国城市公共汽电车客运量为781.88亿人次，到2019年已减少至691.76亿人次，每年同比降幅在0.8%-3.6%不等。

究其原因，是由于中国城市综合交通运输体系在2014年前后经历了结构性变化。城市轨道交通进入大规模发展时期，网约车、共享单车的快速发展对地面公交客运量产生了极大冲击，抢占了大部分公共交通客流。

数据来源：历年交通运输行业发展统计公报

疫情暴发后更是如此，2020年-2022年客运量呈断崖式下降，到2022年客流量仅达353.37亿人，不到最高峰的一半。

2023年，虽然人们的生活逐渐恢复正常，但公交客流并未恢复。上半年全国城市公共汽电车完成客运量198.7 亿人，同比增长4.6%。虽实现了增长，但还是低于2020年和2021年上半年水平。从这些数据也可以看出，公交的不可替代性严重削弱，社会价值和经济价值降低，市场地位不断下降。

赛文交通网在今年4月转载的《衡量公交服务的唯一标准|您敢坐公交上班吗？》一文中对于公众不愿意乘坐公交上班背后的原因进行了分析，如今在老百姓心中，公交就等于慢+不准。深圳市都市交通规划设计研究院院长薛博表示，当公交慢的时候，不准的时候，就失去了用户价值，先失去用户价值，然后失去用户。

二是财税补贴政策缺乏可持续性。城市公交具有公共服务属性和较强的公益性，投入大、回报周期长，长期以来基本靠财政补贴维系。

公共交通为低收入群体、老年人、学生、残障人士以及无法开车的群体提供了低成本的可达性，是城市居民机动化出行能力的基本保障，也是城市交通中社会公平的重要载体。这是公共交通的财政补贴的基本社会效益。

随着我国进入老龄化社会，老年人等免费乘车群体比例越来越大，目前大部分城市免费和优惠乘车人群占四成以上，部分中小城市甚至达到八成。

但一方面，公交运营成本持续上升，客流却面临巨大的下行压力，运营亏损进一步加剧；另一方面，绝大多数城市政府对公交企业的补贴都不能足额到位，受疫情影响，经济下行压力大，各地财政透支严重，使得原本捉襟见肘的公交财政补贴进一步萎缩，严重依赖财政补贴的地面公交行业面临存续危机。

三是运营成本持续上升。公交刚性成本不断增加，导致价格与成本严重背离，加剧公交发展不可持续的问题。

2022年，我国公共汽电车数量已增至70.32万量，较2014年累计新增17.44万辆。运营车辆的增加也意味着运营成本的增加，同时随着燃料价格、人工成本、购车价格大幅上涨等多方面因素影响，城市公交系统成本逐年增加，且由于许多城市的公交票价长期保持在较低水平，公交行业处于入不敷出局面，成本倒挂严重。

过去几年，在国家新能源补贴政策的激励下，全国大部分城市公交车来了一场大换血，很多都淘汰了燃油车，换上了崭新的新能源车。

电动公交的成本很大一部分来自于电池，但电池在使用过程中存在衰减，制约了公交车的使用年限。如果更换电池或者直接更换车辆，目前公交公司目前普遍无力负担。甚至还有一些公交公司在购车时并没有拿到购车补贴，情况更加艰难，而这也成为了“压垮公交企业的最后一根稻草”。

3 公交行业的破局之策

前不久，交通运输部、国家发改委、公安部、财政部等九部门联合发布《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》（以下简称《意见》），提出五方面共15项政策举措，包括完善城市公共交通支持政策、夯实城市公共交通发展基础、加快落实城市公共交通用地综合开发政策、加强从业人员权益保障等，并就财政补贴、公交票价、充电价格、员工欠薪等热点问题做出了回应。

推进城市公交健康可持续发展需要标本兼治、综合施策，既要加强对公交企业的政策支持，也要提升公交企业自身的可持续发展能力。

在“输血”方面，针对最受关注的补贴补偿政策问题，《意见》指出，压紧压实城市公共交通的地方主体责任，落实好城市公共交通作为市县级财政事权的支出责任。在不新增地方政府隐性债务的前提下，因地制宜建立并实施城市公共汽电车企业运营成本核算和补贴补偿制度，平等对待不同所有制运营主体，及时拨付相关资金，鼓励先行预拨部分资金。

针对公交长期维持低票价问题，《意见》指出，各地要合理界定城市公共交通价格补偿和财政补偿范围，综合考虑城市公共交通运营成本、公众承受能力、财政补贴等因素，制定城市公共交通价格并建立动态调整机制。对城市公共交通现有价格水平开展评估并及时优化调整。

针对老年人等免费乘车群体增加运营负担这一问题，《意见》提出，各地要在落实法定乘车优惠政策的基础上，坚持量力而行，合理确定优惠群体范围。鼓励有条件的地方对老年人按年龄给予综合津贴的方式替代老年人优惠乘车政策。

此外，针对新能源城市公交车辆充电、公交专用道等问题，《意见》提出，完善峰谷分时电价政策，保障新能源公交车夜间充电执行低谷电价，鼓励在日间设置部分低谷电价时段；积极推进在城市公共汽电车运营线路和班次较为集中的道路设置公交专用道，实现公交专用道连续成网，推广公交信号优先。

在“造血”方面，交通运输部运输服务司副司长高博在对《意见》进行解读时表示，一是提升公交吸引力。促进常规地面公交与城市轨道交通线网有效衔接融合。鼓励发展微循环公交服务。支持开通通勤、通学、就医等定制公交线路。

二是支持多元化经营。支持发展“公交+旅游”服务模式，支持公交枢纽场站拓展旅游功能，支持城市公交企业拓展广告业务和面向社会的增值服务。

三是盘活存量资源。加快落实城市公共交通用地综合开发政策，建立公交枢纽场站用地综合开发收益反哺机制，保障城市公共交通可持续发展。

4 写在最后

城市公交目前面临的困局实际上是在倒逼公交公司进行经营机制的变革。《意见》的发布反映了行业主管部门推动行业健康发展的积极态度，也为公交行业活跃市场和提振市场信心注入了“强心剂”，接下来的关键则在于如何进一步推动落实。

开源节流、造血自救是公交行业重要的转型方向，“公益性定位+市场化运作”是增强公交企业内生动力的重要举措。城市公交优先发展，需要政府、企业、社会、公众等各方面的共同努力，眼下虽凛冬已至，但相信公交行业的春天就在不远的明天。

参考内容：

1、深度 | 城市公交之困亟待破局

2、公交陷入经营困境，与全面电动化有关吗？

3、逆势成为全国公交客流第二，这城做对了什么

4、综述与述评 | 于滨，李欣，等：现代公共交通系统变革与发展