本文是国家发改委综合运输研究所与世界银行对中国城市轨道交通发展的调研总结。这次调研探讨了中国城市轨道交通发展的前景、问题与对策，走访了一些相关部门

本文是国家发改委综合运输研究所与世界银行对中国城市轨道交通发展的调研总结。这次调研探讨了中国城市轨道交通发展的前景、问题与对策，走访了一些相关部门，并对北京、重庆、武汉、长沙、杭州、郑州等城市进行了实地考察。在此基础上，本文展望中国城市轨道交通发展的远景，分析当前城市轨道交通发展中的实力与不足之处，并提出若干技术政策建议，为政府和相关部门提供决策依据和参考。

一、城市轨道交通发展的前景

在城市人口和经济快速增长以及公共政策措施的强力推动下，中国城市轨道交通正在进入一个快速发展的新阶段。可以预见，特大城市与大城市的人口规模将持续增长，越来越多的城市将会进入特大城市与大城市的行列，城市群（带）和城镇聚集区也会逐渐增多增强。随着生活水平的提高，城市居民对交通出行的质量（速度、灵活性、舒适性和安全性）将有更高的要求。在国家土地、环境以及节能减排政策的引导下，城市土地开发利用将朝高密度集约化的方向发展。因此，在特大城市、大城市、以及城市群中，将会出现更多的适合大容量快速轨道交通建设的交通走廊。许多城市也意识到，一个规划合理的城市轨道交通系统可以成为集约化土地利用发展的中心纽带和引擎。

近期发生的全球金融风暴和经济衰退，给世界经济造成了广泛深远的负面影响，也直接影响到中国经济的发展。为了稳定经济和拉动内需，中央与一些地方政府出台了一系列强有力的基础设施投资举措，许多城市加快了轨道交通的规划建设。可以预计，城市轨道交通将会成为未来投资热点并成为带动城市经济稳定增长的新的增长点，其建设需求将会维持一个相当长的阶段。

二、当前城市轨道交通发展的优势

我们认识到，中国发展高效的城市轨道系统，有着许多优越性。首先，如上所述，中国城市化发展迅猛，出行需求增长快，居民对高质量的交通服务的要求和经济承受能力不断增长。这意味着，在未来二三十年中，中国城市比其他国家会涌现出更多适合城市轨道发展的高密度交通走廊。

在行政体系上，中国的城市政府综合管理一个比建成区大得多的区域，这有利于远景发展的规划，也利于综合理顺城市土地利用与交通的相互关系。各城市在拟定一系列发展目标的基础上，编制城市总体规划，指导城市的发展，从而能够把轨道交通规划建立在城市总体规划基础上。交通规划数学模型的应用，也逐步得到普及和深化，尽管目前仍主要用于评价不同交通方式在固定的土地利用型式下的作用。

城市公共交通已日益影响到国家层面上的社会经济利益。对此，中央政府十分关注和支持城市公共交通的发展。由于城市轨道项目投融资巨大，中央政府仍负责审批城市轨道发展规划和项目，对上报轨道交通项目的城市设有一些基本要求，如人口规模、城市生产总值、地方财政收入、交通走廊客流量、资本金注入量等等，并严格评估轨道投资项目的技术、经济、财务可行性。

在项目实施上，中国积累了强大的实施能力，能够用很短的时间高效率地完成复杂的大型基础设施工程项目。在轨道交通运营服务上，中国也具备相当的专业技术能力和经营规则，但在乘客服务质量方面尚需进一步的关注和改进。

上述人口、机构与实施等方面的优势将有力地支撑中国城市轨道交通的成功发展。但仅靠它们，不足以保证巨大的轨道交通投资会被投向效益最大的交通走廊，不足以保证城市轨道的运营将能得到土地利用政策的充分支持和保障，也不足以保证轨道与其他交通方式之间的有机衔接、协调、和最高效地运作。因此，中国城市不仅要能成功地建设轨道交通工程项目，而且要努力使轨道交通真正起到引导交通需求、缓解道路拥堵、节能减排、改变城市面貌的作用，并成为城市远景集约化、可持续发展的一个重要支柱。

中国政府一向强调城市公共基础设施服务的社会目标和公益性。在实践中，城市轨道交通发展规划与大区域交通发展规划不同，它是主要建立在城市与基础设施发展的远景设想上，而不是对交通市场短期供求关系的考虑。然而，城市轨道交通建设是投资巨大的城市基础设施项目。它在融资、建设、运营等环节涉及一系列复杂的风险问题，如处理不当，将会给城市本身以至国家层面带来沉重的财政负担。人们逐步认识到，在远景设想框架中，有必要慎重处理技术和工艺问题，使巨大的投资充分发挥其的最大的社会经济环境效益。针对这个课题，本次调研提出一些关于如何加强城市轨道交通规划、建设、运营和管理的建议。

三、需要加强的工作环节

通过这次调研，我们认为如下七个环节的工作有必要进一步加强和改善。

1、加强土地利用与轨道交通发展战略的综合平衡

所有要发展城市轨道交通项目的城市，都需要以可持续性为原则，拟定一个城市集约化城市土地利用与交通的远景发展战略。这样一个战略应该明确城市未来的土地利用与交通发展方向，体现轨道交通支持城市土地集约化发展的作用。战略规划中，应对城市交通问题的各种可能解决方法进行科学的论证比较，避免简单地把轨道交通看作解决交通堵塞的唯一手段；要充分考虑与轨道交通相配合的综合交通发展政策，各种交通方式的系统、机构、运营以及票价的整合，相关的土地资源、商贸资源、信息资源的综合开发问题，未来交通管理机构的构架和职能定位，长期可持续的投融资机制，以及各种支撑战略实施的政策和配套技术措施，使轨道交通的综合效应得到充分发挥。缺乏这样一个战略，意味着对相关政策考虑不足，难以使轨道交通投资达到其最大的效益。公交导向的土地开发，直接关系到轨道交通客流量和融资，但这一重要环节在轨道交通规划中往往得不到足够的重视。土地利用和交通之间的相互作用，异常复杂而且影响深远。各城市应该努力加大交通数学模型的应用，在战略层面上严格评价土地利用与交通的相互作用，分析出行行为在不同土地利用与交通型式之间的深刻变化，以寻求轨道线路与城市开发走廊相辅相成的发展途径。

2、加强轨道技术选择和选线工作

轨道交通建设的决策是一个耗资耗时的过程。中国城市进行项目可行性研究的做法是正确的。然而，一些可研只是论证事先定下的方案，而不是对各种替代技术方案（如地铁、轻轨、快速公交）和替代路线作出严格细致的分析比较。有些规划的轨道网络过于庞大，与现实交通走廊交通需求量和投资能力严重脱节。有些线路的选择是从容易建设的角度考虑（比如某条交通走廊已有建设用地），而不是着眼于需求量最大的线路。严格的替代方案分析，即从经济、财务、社会和环境等方面来比较和筛选所有解决城市交通问题的可行方案，有助于选出符合远景的、可持续的、效果最佳的投资方案。

3、加强对项目风险的评估和减少

目前，许多城市的轨道交通可行性研究，都是建立在一套设定的路径、运营方式、以及相应的交通流预测和投资费用的基础上。这样的可研本质上是确定性的，亦即非随机性的，它衡量的是当所有影响因素都如同预测那样变化时所导致的结果。严格的风险分析是用来评定核心假设不出现时的可能结果，但此方法尚未得到应用。发达国家往往通过综合的风险分析，来检验一个项目潜在的脆弱性和各种风险，如设计风险、建设风险、运营风险、安全风险、需求与收入风险、融资风险等等。这种做法不仅能衡量一个项目的可行性在比通常预料的情况要糟糕时是否还能站得住脚，而且有助于寻求有效途径把风险降到最低程度。值得重视的是，风险分析中有一个重要环节，通称为“高压分析”，即把轨道规划方案放在假设的相当苛刻悲观的运作背景下对其经济有效性进行严格测试检验的过程。各城市应避免先规划、后融资的做法，应考虑把技术规划与详尽的财务规划同步进行，并应把未来票价补贴所需的财政支持做出详细的分析，以衡量地方政府的财政可承受力。

4、加强各种交通方式的整合

在中国，各类交通方式（包括城市轨道）的规划，经常出现相互脱节的现象，没有充分考虑到城内各种交通方式之间以及城内与城际之间交通方式的整合。我们应当采用综合的交通规划方法，保证不同的交通方式和服务不仅各尽所能，而且发挥更优的综合效果。综合交通规划方法要充分考虑到各类交通方式的相互换乘、主线与支线时刻表的协调、联营票价结构的合理性、以及方便用户的跨方式票务系统。这些内容的实施，需要城市政府发挥主导作用。在运用综合交通规划的同时，中国的城市公交服务目标，应该从为依赖大公交的广大市民提供运力这一层面，提升到能够吸引有车族到公交上来。这就要求公交运营者在综合交通系统各服务环节上追求卓越。运营者要制定和运用强有力的市场营销和乘客服务策略，公交服务质量（如速度、灵活性、舒适程度、清洁状况和安全性）的显著提高是吸引有车族的至关重要的因素。通过影响人们交通方式的选择，城市公交对缓解拥堵和节能减碳等方面有着非常显著的效果。目前中国城市地区发展飞快，其道路系统仍需加强，在这种情况下，要达到方式转移，必须要有政策层面的支持，如出行需求管理、公交优先策略和交通拥挤收费等等，以使道路空间的使用更为合理、更有成效。

5、发掘民营部门的作用

目前，中国轨道建设以政府投资为主体。必须认识到，地方政府的财力总是不足的。随着城市的发展和居民收入的增加，城市各项公共设施建设和服务的需求都在增加，而且公共设施服务的单位成本也会增加。以公私合作伙伴（PPP）的融资方式建设轨道交通的实践，在北京（地铁4号线）和深圳等若干城市，已经有了尝试。其他城市应该在决定百分之百地由公共部门融资建设和运营之前，认真考虑是否采用PPP。精心设计和管理的PPP模式，有助于实施大规模的轨道交通发展建设规划。然而，构思和实施PPP是一个复杂的过程，需要有相应的管理技能和资源以及政策支持，以确保PPP产生的结果符合公众的利益。因此，中央政府要加快出台对于城市采用PPP方式的相关政策和法规，同时，有意向采用PPP的城市也要考虑相应的机构能力建设。

6、完善中央政府对城市轨道交通项目规划的评审

中国城市众多，各地对轨道交通建设的积极性很高，由于轨道建设资金规模巨大，中央政府的指导和监督是必要的。中央政府的职能是确保城市轨道的发展符合国家的交通运输和社会发展目标，同时也与国家的财政能力相适应。面临的一个挑战在于如何在财政放权化的大前提下确定中央政府的职能和管理的程序。目前中央政府的审批程序主要着眼于投资项目的技术经济可行性，但这只是一个长远网络规划的局部。我们认为，可在两方面加强审批程序。第一，在战略层面，应该要求各个城市明确一个轨道项目如何与长期的可持续土地利用和交通战略相适应，考虑项目在土地保护、环境保护、节能减排方面的作用。这方面的审批程序应让所有相关单位（如交通、能源、环境、国土和城市发展）参与。第二，在项目层面，各城市应提交比选方案分析和风险分析，作为可行性研究的组成部分。此外，中国政府可仿效一些其他国家的做法，向地方政府项目提供财政资助，以激励和引导城市在轨道交通规划和发展上采用先进、科学的做法。

7、鼓励城市轨道交通研发

中国城市轨道交通大规模建设尚处于初期阶段，许多城市采取边干边学的做法，这是对的，但也需要逐步建立一个科学的、完善的方法体系，以积累知识和经验，以供相互学习。中央政府可考虑在如下方面加强城市轨道研发的财政和政策支持。首先是支持建立公交运营和财务业绩统计数据库，以利研究、比较和信息交流。其次是支持城市交通经济基础课题的研究，比如，城市交通市场的特性与演变，乘客票价弹性系数与可支付能力，居民出行交通方式选择的各种影响因素，出行者心目中的时间价值（如车内时间价值、车外等候时间价值、中转时间价值），不同类型的交通方式（地铁、高架轨道、快速公交、普通公交、私家车、出租车等）的建设运营成本结构与比较成本。国际上相关的经验也应予以系统地分析和推广，特别是国外在政策和机构上如何支持可持续的城市交通发展、土地利用和交通规划方法、PPP、以及公交导向的城市发展。要鼓励国家级的研究机构、大学和研究实力较强的城市在研究上相互协作。第三是支持城市轨道系统关键技术的研发，这包括票务系统、乘客信息系统、换乘枢纽的配置等方面。尽管中国已具备较高的铁路基础设施和车辆的技术研发能力，但在“服务支持”领域的研发力度仍然不够。

四、结语

中国城市轨道交通的发展，自北京1号线起已经跨越了40年，现代城市轨道交通的加速发展则是近几年的事。因此，在政策、实践和管理程序方面存在不足，是自然的。许多其它中高收入国家的城市政府和中央政府也面临类似的问题和挑战。

本项研究认为，中国的城市发展如此迅速，有必要审视政府的规划、审批、实施和管理程序，以完善程序和提高程序的效率，及时满足城市交通系统和轨道项目的建设。在我们提出的有待加强的环节，决策过程的深化是有好处的，但也不要为了尽善尽美而使程序变得冗长。另外，大多数城市的轨道规划能力仍在培养，尚待加强的领域不可能在一夜之间得到提高。然而，要使轨道交通在满足城市交通需求和城市可持续发展上发挥最大的作用，稳步的能力提高是必需的。与中国实事求是的做法相一致，世界银行将寻求机会与中国中央和地方政府合作，参与一些城市轨道建设示范项目，使建议的战略和规划评估方法得以实践和应用推广。