９９５年，世界银行牵头在北京组织了一次研讨会，发表《北京宣言》，其中的原则方案完全应对时下的北京城市交通问题。清华大学交通所的史其信教授就是专家之一。

１９９５年，世界银行牵头在北京组织了一次研讨会，发表《北京宣言》，其中的原则方案完全应对时下的北京城市交通问题。清华大学交通所的史其信教授就是专家之一。为什么要实行公交优先，北京市的公共交通经过怎样的曲折才转到这一条道路上来？记者最近赴清华大学专访了史其信教授。

　　道路扩建不能解决城市交通拥堵问题

　　记者：您认为北京的城市交通主要存在什么问题？出现这些问题的主要原因是什么？

　　史其信：北京是全国最拥堵的城市。拥堵原因主要在于伴随经济发展的汽车拥有量的快速增长。这种拥堵形势凸显了城市规划、发展观念和理念、体制与现有交通需求不相适应。

　　首先是城市规划问题。北京的城市规划实际上遵循了旧城开发原则，基本是以旧城为中心的都市开发模式。按道理应该保护古城的面貌，选择其他地方建立城市新区，形成新的市中心。而现在这种中心区开发的模式，让北京修了三环还要修四环、五环，这就使中心区面积越来越大，原来清华附近属于市郊区，只有１条公交线３３１路，而现在四环到上地都是繁华地段，清华也算中心区了。

　　中心区面积不断扩大的原因是快速环路周边的土地被迅速开发，只要是交通方便的地方，土地就升值，房地产就能卖出好价钱。我们每修一条快速环路后紧接着周边就聚集大量的房产和商业的集中开发，导致本来是缓解中心区交通问题的快速路成了城市道路。快速环路的功能本意是疏解一些不必穿越城区的车辆，通过这些快速环线达到纵横穿越城市的目的。北京的快速路（环线）当初就是按照这样的标准设计的，但是快速路周围盖了这么多楼、商场以及公共建筑，就引发了大量的交通流量，快速路的初衷就得不到实现。

　　快速环路自身的设计也有问题，主要是出入口间隔过短和与之配套的联络线缺乏，路网结构不完善。由于出入口间隔过短而造成车辆的交织、交叉路段拥堵，严重影响到快速路以及辅路通行能力。快速路之间缺少联络线，没有配套的主、次干道来衔接，造成北京路网十分脆弱。

　　另一方面，原来着重为小汽车出行服务的交通建设理念也在一定程度上引发了道路交通的拥堵。由于我国已经确定汽车工业为支柱产业之一，并曾将"小汽车进入家庭"作为建设小康社会的一个重要指标。在这种产业政策下不可能限制买车。但是车辆多了究竟应该采取什么样的对策，这个工作一直没有系统地进行预测和制定对策，基本上采用的方法是车多了就修路。这种方法着眼点放在如何满足小汽车的出行上，而忽视了"大众"出行。在小汽车迅速增多的大环境下，城市道路的拓宽和快速路的不断修建不能满足小汽车发展的需求，这种供需矛盾根本无法解决。城市交通问题的主要方面，应该在重视解决"大众"出行的便捷、快速、安全上，解决大众出行的方法应该是发展公交，"优先发展公交"才是符合我国国情的城市发展和交通发展的战略。

　　第三方面，公交改革和理念体制等问题。改革开放后，公交虽然有了发展，但是服务质量和服务水平仍然满足不了大众的要求。上世纪９０年代末，曾推行公交市场化改革，改革起步的前几年进行承包的公交公司经营状况尚可，几年后由于油价上涨和职工工资增加，但票价由政府控制，公交公司效益下降，不适应的地方就显露出来了。为了维持公司的运营，公交公司大多不愿意跑客流少的线路，而都想上长安街这样的黄金路段。为了保证客流少的地方有公交，同时保证公交公司的利益，行政管理部门进行折衷，跑远郊的公交线路绕道经过一段长安街或繁华路段，导致长安街上的公交路线达到３０余条，３０余条公交路线的车辆全部上街，不用小汽车就能把长安街堵得严严实实。在公司自负盈亏的条件下，在黄金路段压缩哪一条线路都不行。所以，北京又将公交公司全部收归政府，市政府拿出四个几亿元来补贴公交公司，政府统一调配公交资源。这种情况下，长安街上的公交路线被压缩到１０余条。公交公司需要完成政府要求的服务，通过考核才能得到应有的补贴，在这种改革过程中，北京市《关于优先发展公共交通的意见》明确了公共交通的定位，明确将其定位为一项社会公益事业。定位为公益事业有利于公交的协调统一发展和资源的最优配置。

　　加快公交发展迫在眉睫

　　记者：至今，北京市政府解决城市交通的思路有什么发展变化？为解决城市交通问题，北京市政府做了什么工作？

　　史其信：２００３年ＳＡＲＳ后，北京小汽车保有量达到２００万辆，城市交通问题显得格外严重，政府对城市交通建设和改革力度加快了步伐。２００５年制定了《北京市交通发展纲要

　　（２００４－２０２０）》，其中明确公交优先，明确规定公共交通发展的设施用地优先、投资安排优先、路权分配优先、财税扶持优先等政策，２０１０年以前，公共客运交通在交通建设投资中所占份额由１８％提高到４０％以上。制定一个长期的发展纲要是很重要的，可以给每一届政府指出明确的发展方向和达到的目标。

　　从改革开放城市交通需求不断增长至今，北京市政府解决城市交通问题的思路发生了一些变化，其中重要的是下面两点：从重视小汽车出行到重视大众出行乃至公交优先，从公交市场化到公交公益化。重视小汽车出行的突出表现就是不断新修、扩建城市道路，为小汽车出行创造更良好的行车条件。目前，北京市机动车拥有量超过３００万辆，而且从２００万辆到

　　３００万辆的时间不到４年。面对小汽车的超速发展和交通拥堵日益严重，北京市率先进行了公交优先改革措施，确立将公交作为社会公益事业的定位，加大对公共交通的改革和投资力度，希望通过建立起快速、舒适、安全、便捷的公交系统，为大众出行提供良好条件和服务水平。

　　去年年底北京《优先发展公共交通的意见》影响至深，在明确公交的公益性定位后，北京的公共汽车票价降了下来，最近地铁也要降价，实行一票制，取消月票实现公交一卡通，方便了大众公交出行和换乘的方便。公交票价、票制的改革是推动公交优先政策实施的重要措施，同时会在全国引起联动效应。虽然各地情况及财政补贴力度不同，但是北京明确公交社会公益事业定位以及"政府拿钱买服务"的理念值得全国学习，北京算是走在前面了。

　　记者：您认为解决北京城市交通问题的出路是什么？

　　史其信：解决北京城市交通问题的出路是优先发展公交，这是符合"科学发展观"、"以人为本"、"节能减排"的城市可持续发展战略原则的。公交发展起来，乘坐公交出行方便快捷、经济，大家就会自动选择公共交通工具，小汽车的保有量和出行量都能得到有效控制，这样城市交通拥挤程度就会减轻不少。

　　实际上，上世纪８０年代一些专家、学者就提出过应该优先发展公共交通，并在刊物上介绍过国外公交专用道的情况。当时北京交通问题没现在这么严重，但是这些学者因为出国发现其他国家公交很发达，地铁成网，形成了地上、地下结合的立体化公交系统，比如日本，地铁网络很发达，出地铁５００米左右就能到达自己的工作岗位，大家都采取将小汽车存放在车站停车场而换乘轨道系统及地铁出行。那时候，日本东京的小汽车保有量是北京的７～８倍，但是城市交通拥堵状况却没有北京严重，实际上这其中的原因就在于他们公交优先政策执行得好，建立起了发达的公交网络系统。

　　"公交优先"概念在上世纪６０年代的法国最先提出来的，这些靠汽车轮子发展起来的发达国家为什么要提出优先发展公交呢？首先，６０年代世界遇到石油能源危机，石油短缺的环境下，这些发达国家对燃油消耗占很大比重的小汽车出行采取了限制，鼓励大家乘坐公共交通，于是开始修地铁、发展公交系统。紧接着１９７２年世界环境会议的召开，强调了社会可持续发展的目标，要求各国的发展都应该考虑子孙后代，要为他们的生存和发展创造条件。石油作为不可再生资源，节约能源和减少机动车污染的议题倍受关注。因为公共交通比小汽车更省油，无论从对环境的影响和资源占有率来看，都是最优的，因此发达国家将公共交通放到了"绿色交通"的高度，在全世界范围更加积极地推动和倡导优先发展公共交通。

　　十年前，也就是１９９５年，建设部与世行、亚行、中国银行等单位在北京召开了一个研讨会，聚集了国际、国内的专家进行了讨论，最后形成了会议文件《北京宣言》，《北京宣言》中的四条原则、五条标准、八项行动，可以说对中国经济发展条件下的交通发展战略选择具有重要的指导意义，但当时这个宣言没有得到充分重视。如果北京去年的公交改革，能在１９９５年的时候就开始的话，我想经过十年来的公交优先发展，北京目前这种交通拥堵就不会如此严重了。

　　十年前公交优先发展确实错过了一次机会，未来几年是我国城市公共交通发展的关键时期，这是发展公共交通的最后时机，一旦形成以私人小汽车为主导的交通方式，城市交通将陷入无法逆转的困境，加快公共交通发展的任务迫在眉睫。

　　２００４年，建设部出台《关于我国优先发展公共交通的意见》的文件，但文件下发后，贯彻力度不够大。２００５年，以国务院办公厅的名义下发了六部委的《关于优先发展公共交通的意见》，行政力度大了，全国上下才行动起来。可以说，这么多年来改革发展不仅仅是具体技术问题，更重要是体制和机制问题，所以国家将技术创新和体制创新同样放到重要地位。

　　ＢＲＴ可以成为公交优先的突破口

　　记者：北京是在什么背景下将大容量快速公交系统（ＢＲＴ）与轨道交通一起列为城市交通骨干网的？

　　史其信：２００５年《北京市交通发展纲要（２００４－２０２０）》将原来以轨道交通为骨干改为ＢＲＴ与轨道交通一起，列为北京城市交通的骨干网络。明确提出："以公共交通为主体，以轨道交通和大容量快速公共汽车为骨干的多元化交通方式协调发展。"

　　根据规划，北京市"十一五"期间，力争把公共客运建设投资占交通基础设施总投资比重提升到４０％以上，加快城市轨道交通、