随着百度在重庆、武汉、合肥等城市推出自动驾驶出租车（Robotaxi）商业化应用，北京、深圳、广州、长沙等城市也已经允许自动驾驶汽车在特定区域、特定时段进行商业化试运营。2024年7月，广州市发布了《广州市智能网联汽车创新发展条例（征求意见稿）》，成为全国首个以地方立法明确自动驾驶车辆商业化运营要求的城市之一。该条例强调创新包容与安全审慎原则，对不同发展阶段的智能网联汽车采取相适应的管理措施。随着技术创新与产业升级，监管部门面临在鼓励创新与审慎监管间找平衡，确保监管及时性与前瞻性的挑战。因此，探析智能网联汽车产业对现有监管的挑战，构建包容审慎、灵活高效的监管体系，成为监管部门的重要课题。

随着科技的飞速进步，智能网联汽车产业正经历着前所未有的创新发展。这一新兴产业不仅重塑了传统汽车产业的格局，更在出行方式、城市交通管理以及数据安全等多个层面引发了深刻的变革。然而，智能网联汽车产业的蓬勃兴起也对现有的监管理念、监管规则、监管信息等方面提出诸多挑战。

（一）对现有的监管理念的挑战

首先，挑战“行为监管”为核心的监管体系。以“行为监管”为核心的监管理念，主要聚焦于创新行为的规范性和安全性。然而，智能网联汽车产业的复杂性和应用的广泛性给这一监管方式带来了巨大挑战。技术的复杂性尤其体现在尖端的模型算法和庞大的数据信息处理上，这使得监管部门难以深入洞察智能网联汽车企业的创新行为及其潜在风险。同时，智能网联汽车产业应用于城市公交、出租车、物流配送、快递配送、摆渡接驳、环卫清扫、治安巡逻等方面，这要求监管部门具备跨领域的知识和能力，但现实中监管部门往往缺乏这种综合能力，从而导致监管存在漏洞。

其次，挑战“规则—控制”为模式的监管理念。以“规则—控制”监管模式，强调立法机关预先制定明确且具体的法律法规。通常情况下监管部门依据这些法规进行严格执法和公正处罚。在此模式中，“规则”要求所有企业必须遵循统一预设的法律法规行事。然而，智能网联汽车产业的迅猛发展往往使得监管规则滞后于市场实践。同时，“控制”的效果在很大程度上依赖于监管部门的监管能力和执法力度，而且过度的“控制”可能加剧监管部门与企业之间的对立和冲突。在面对智能网联汽车产业等创新技术的快速发展时，“规则—控制”模式可能难以达到预期的监管目标。

最后，挑战“以罚代管”为常态的监管手段。现有监管模式中缺乏守法激励的监管理念。守法激励主要是一种通过正向激励来引导被监管者主动追求合规发展的有效方式。然而，当前的监管实践更侧重于规则的制定和执行，对于违规行为大多采取以处罚为主的手段，而较少考虑如何通过构建激励机制来积极引导创新行为。诚然，逐利是企业固有的特性，因为利益诉求、参与态度、知识壁垒、声誉等构筑了参与者的偏见，容易形成利益相关的参与者是否合法的“薛定谔之猫”，参与者可能为追求私利而凌驾于公共利益之上。如果监管措施不能与智能网联汽车产业的目标相协调，同时提供有效的合规激励，那么企业可能会倾向于规避监管，单纯追求更高的经营利润和市场份额。

（二）对现在监管规则的挑战

首先，监管规则在面对创新发展的步伐时显得滞后。智能网联汽车产业以其技术的飞速进步、短周期内的创新迭代以及丰富多样的应用场景为显著特点，这必然要求监管措施能够对这些快速变化做出即时反应并灵活调整。然而，当前的监管规则大多是基于以往的技术和场景制定的，因此往往难以适应新技术、新应用以及新场景的不断涌现。这些规则不仅可能阻碍技术的创新发展，而且还可能带来一系列监管上的挑战与困境。

其次，监管规则难以契合创新发展的跨界融合。智能网联汽车产业是跨越并联结多个领域与行业，其中车路云一体化建设、服务管理、保险条款、网络安全等更是同时涉及不同部门的职能，其打破了传统领域与行业的界限。然而，现行的监管规则主要是基于传统的行业或领域划分来构建的，其监管框架和机制往往局限于特定的行业或领域内部，由于监管规则的传统划分与智能网联汽车产业的跨界特性之间存在不匹配，监管部门在行使监管职能时往往难以形成有效的监管合力。这不仅可能导致监管空白和监管重叠的问题，还可能阻碍智能网联汽车产业的健康发展。 

最后，监管规则的形成繁琐且耗时较长。智能网联汽车产业的创新发展速度远远超过了监管规则的制定周期，使得监管规则的出台总是滞后于产业创新发展的实际需求。传统监管规则通常是自上而下、专家驱动推进，这需要经过一系列复杂的调研、论证和制定程序才能最终确定，这一繁琐的过程难以与智能网联汽车产业的快速发展保持同步。这种时间上的错配问题，导致刚性的监管规则在出台时可能就已经落后于技术服务的实际发展状况，进而无法满足日创新发展的监管需求。

(三）对监管信息获取的挑战

首先，监管时机的选择变得异常棘手。由于信息不对称的存在，若过早实施监管，可能会抑制智能网联汽车产业的创新活力，有违包容监管的原则。尤其在产业发展初期，面对魔鬼化的交通场景细节，技术和应用尚处于探索阶段，过于严格的监管可能会束缚智能网联汽车产业技术和应用的发展，导致其潜力无法充分释放。过早的监管还可能引发企业不满，对构建良好的营商环境造成不利影响。然而，滞后的监管同样会带来问题。如果监管部门迟迟不介入，智能网联汽车产业的发展可能会陷入无序状态，各种风险也会随之累积并爆发。

其次，监管决策容易遭遇信息碎片化乃至误导性信息。鉴于智能网联汽车产业技术研发的复杂性和应用场景的多样性，监管部门难以仅依赖单一渠道来获取全面且准确的信息。智能网联汽车在运行过程中会产生大量的数据，包括车辆状态、行驶轨迹、用户行为等。这些数据分散在不同的系统和平台中，监管部门可能需要从多个数据源整合信息，这种信息碎片化的状况，使得监管部门在评估智能网联汽车产业的实际运营情况时难以作出精确的判断。信息的零散与不完整可能导致监管部门对产业状况的误读，进而削弱其制定有效监管措施的能力。

最后，企业的规避行为有可能进一步加剧信息不对称的问题。为了规避监管，智能网联汽车企业可能会采取一系列隐蔽的策略来隐瞒关键数据或提供不实信息，以此来掩盖该产业存在的潜在风险和问题。这种做法不仅导致监管部门无法真实、全面地掌握企业的实际状况和运营情况，而且还可能使监管部门在制定相关政策和监管措施时出现偏差或错误。更为严重的是，这种规避行为可能破坏市场的公平竞争环境，侵害消费者的合法权益，甚至对整个智能网联汽车产业的健康发展带来不利影响。

智能网联汽车产业依靠先进的信息感知系统、智能控制系统和决策执行系统实现自动驾驶，这也导致处于开放式网络互联环境下的车辆可能引发了一系列的风险，如数据信息泄露、模型算法偏见以及生成内容失范等。因此，亟需通过包容审慎监管来应对智能网联汽车产业创新发展过程中的各种挑战，确保智该产业在风险可控的范围内安全发展。

（一）沙盒机制：推动产业的可靠可信

监管沙盒是一种为创新而生的新型监管模型，通过人为创造的监管环境测试新产品和服务。2022年五部门联合发布《关于试行汽车安全沙盒监管制度的通告》明确了其在人工智能系统测试中的应用。这种试验机制与《广州市智能网联汽车创新发展条例（征求意见稿）》中的基本原则相契合，为智能网联汽车企业提供了一个风险可控的“试验场”。因此，亟需将“旧”的监管理念与“新”监管沙盒理念融合。

“以规则为导向”向“以问题为导向”转变：传统的监管理念注重以规则为导向，强调对市场参与者的行为进行严格的规定和限制，以防止市场失序和保护消费者权益。相对于“旧”监管理念，“新”的监管沙盒理念主要以问题为导向，强调对市场参与者的行为进行灵活的、以风险为导向的监管以促进企业创新。监管沙盒作为“新”监管理念的载体，通过为企业创新提供一个安全的试验环境，在平衡创新发展与风险管理的张力的同时满足新的期待。

“以处罚为手段”向“守法激励”转变：传统的监管规则以处罚为主，其主要目的是通过严格规定和罚款机制来阻止企业的不良行为，这种监管规则并不能应对市场的复杂性和动态性。尤其是在数智时代，企业违法违规行为的隐蔽性增强，这给监管部门带来了前所未有的挑战。监管沙盒理念在于转变监管思路，从企业的创新目标和现实需求出发，积极鼓励企业守法自律，从违法惩戒转向守法激励。 

“以控制威慑”向“合作发展”转变：传统的“规则—控制”模式主要依赖控制威慑，通过严厉处罚来阻止企业违法违规行为。在这种模式下，监管部门与企业可能会陷入对抗状态，导致监管部门运动式监管，企业表面式合规。更为严重的是，由于信息不对称和执法资源不足等问题，许多违法违规行为难以被及时发现和惩处，这进一步削弱了既有监管方式的有效性。在监管沙盒中，企业创新发展应当采取安全保障措施，并且与监管部门进行合作，以充分降低在沙盒开发、测试和试验过程中可能出现的任何已识别的对安全、消费者基本权利的重大风险。

（二）容错机制：为不同发展阶段留足空间

在智能网联汽车产业创新中，技术及服务主体可能违法侵权或生成虚假内容。部分城市因法律缺失禁止智能网联车辆收费运营，监管活动也可能失效。追究责任时需考虑违规性质、程度、持续时间及主观恶性。对明知故犯者严惩，对疏忽误解者适当宽宥，既维护法律权威，又促进行业健康发展。

一方面，要为企业留足容错空间：在强化责任追究机制的同时，构建并完善容错机制显得尤为重要，这一机制旨在为企业的创新发展和监管部门的职责履行创造必要的宽松环境。容错机制不仅能够激励企业勇于探索创新，还能确保监管部门在达成监管目标时保持积极性。在智能网联汽车产业不断创新的进程中，企业违规的形式多样，其中部分违规行为的主观恶意不大，对社会的危害也相对较小。

例如，因企业对模型算法理解不深，可能导致智能网联汽车产品中出现无意的歧视性内容。鉴于创新活动本身固有的不确定性和风险性，若对企业的每项失误或违规都施以严苛的追究，将使企业承受巨大的心理负担和经济压力，进而可能遏制科技创新的步伐。

因此，营造一个相对宽容的监管氛围，对于智能网联汽车产业企业而言，意味着更多的试错机会和学习空间。在这样的环境下，企业能够勇敢无畏地尝试新思路和新技术，加速智能网联汽车产业的进步。对于那些已意识到自身违法违规行为，并愿意积极整改的企业，监管部门可要求其在规定期限内完成整改，并根据整改情况，酌情给予从轻、减轻或免除处罚的处理。监管部门应当明确免责清单，对于情节轻微、影响不大的违规行为，免于处罚，既给予企业改正错误的机会，又有给该产业发展留足发展空间。

另一方面，要为监管部门留足容错空间：在探析监管部门的决策过程中，对决策失误的严厉问责可能会导致监管部门趋向于过度谨慎，进而不敢冒险尝试新颖的监管方法或转变监管理念。在智能网联汽车产业这类迅猛发展的领域，监管环境的快速变化要求监管部门必须不断适应并探索新的监管路径。然而，如果监管部门因惧怕决策失误而面临严苛处罚，可能会倾向于采取保守的监管策略，以此来规避潜在的风险。这种做法无疑会限制监管部门在探索和实施更为高效监管措施方面的灵活性，甚至可能错失推动产业创新发展的良机。

严厉问责制度可能影响监管部门积极性，减少创新尝试。因此，构建容错机制对监管部门至关重要，旨在提供容错空间，允许探索中犯错并汲取教训，完善监管策略。这不仅能保护和支持监管部门，还能营造宽容、鼓励创新的氛围，推动智能网联汽车产业等快速发展，实现持续进步和创新发展。

（三）风险管理机制：防控智能网联汽车产业的安全风险

风险管理是一个系统性的方法与流程，旨在监管部门追求监管目标时，将智能网联汽车产业中潜在的安全风险及其创新发展可能带来的不利后果限制在可承受的水平内。在此过程中，监管部门应坚持创新与审慎安全并行的原则，致力于增强智能网联汽车产业的安全性、信赖度、可控性及公平性，并主动实施一系列风险管理举措以实现这些目标。

首要任务是完善风险评估体系。为了贴合智能网联汽车产业风险评估的实际需求，监管部门需构建一套全面的综合评估体系。此体系应涵盖三大核心要素：多元化的评估团队、多样化的评估手段以及详尽系统的评估基准。具体而言，多元化的评估团队不仅应吸纳智能网联汽车领域的技术专家，还应融入法律、伦理、社会学等领域的专业人士；多样化的评估手段则要求灵活运用风险等级评估、核查列表评估、成本收益分析等多种技术；而详尽系统的评估基准需全面考量该产业的风险要素、潜在危害程度及发生频率，通过对比分析风险影响与安全标准，来明确风险的级别。这套综合评估框架能更全方位、深入地评估智能网联汽车产业的风险状况，进而提升评估的科学性和权威性。

关键举措是规范风险评估流程。明确风险评估专家委员会的核心角色，能够强化决策的科学依据，为智能网联汽车产业的创新进步提供坚实后盾。再者，完善监管部门的信息公开机制同样重要。拓宽风险评估信息的公开范围，不仅关乎智能网联汽车产业创新发展的可持续性，也直接影响到公众对该产业的信赖与接纳程度。为了确保公众能深入理解智能网联汽车产业安全风险评估的全过程及结果，风险评估专家委员会需采取多项举措提升透明度与互动性。比如，定期组织会议，及时汇总并分享最新研究成果与评估动态；主动邀请利益相关方及公众参与会议讨论；增强与公众的互动交流，使更多人得以了解风险评估的最新进展与成就。

根本保障是设置合理的责任条款。构建合理的责任机制是风险评估体系中不可或缺的一环。在风险评估领域内，专家们基于其深厚的专业知识和丰富经验，为决策层提供至关重要的建议与判断。然而，在实际操作中，专家们的意见并非总能保持绝对的客观与中立，他们可能会受到诸如权力、利益等多种外部因素的干扰。因此，为专家们设定明确的责任条款显得尤为重要。这不仅能够促使专家们在履行职责时更加谨慎与负责，还能够在出现错误或偏差时，为相关利益方提供一个公正、合理的追责路径。通过这样的责任机制，可以有效保障风险评估的准确性与可靠性，进而维护智能网联汽车产业风险评估的权威性和公信力。

（四）监督机制：确保监管公正公平

裁量权的赋予在增强监管部门灵活性与自主性的同时，也伴随着被滥用的潜在风险。以先前讨论的沙盒监管、容错机制等监管手段为例，它们虽能增强监管的灵活性和效率，但同样存在被监管部门用作权力滥用借口的可能。因此，为防范监管部门在采取包容审慎监管方式时出现权力滥用，在实施监管过程中，既要确保监管行为既符合法律法规要求，又要有效促进产业创新发展。因此，对监管活动实施司法审查便成为了一项至关重要的措施。

首先，目的正当是监管行为的核心准则。司法机关在审查监管行为时，应着重考察其是否具备正当的目的性。具体而言，监管行为的初衷必须旨在实现公共利益或维护社会秩序等正当目标，而非出于个人私利或其他不正当动机。这一要求旨在防止监管部门利用法律漏洞或模糊地带，偏离法定的监管目标，从而损害公共利益。

其次，公共利益是监管行为的根本理由。当法律明确规定了监管行为的具体目标时，监管部门必须严格在法律法规设定的框架内行事，确保其程序完全合法。如果法律对监管行为的具体目标未作明确规定，监管部门则应当秉持公共利益的基本原则进行决策。公共利益代表了社会公众的共同福祉，是监管行为存在和实施的根本理由。

再次，多重维度对监管行为进行审查。司法机关在审查监管部门的作为时，还需深入评估其行为是否具备适当性、必要性及均衡性等多重维度。适当性原则强调，监管部门在采取监管措施时，必须精心选择恰当的手段与方法，以确保能够精准达成既定的监管目标。必要性原则进一步要求监管部门在面对多种潜在的监管手段时，必须审慎权衡，选择对智能网联汽车产业内的企业及个人权益影响最小的方式。均衡性原则着重于平衡各方利益，确保在监管过程中，企业利益与公共利益之间能够达到一种和谐的状态。监管部门在行使裁量权时，应充分考虑不同利益群体的诉求，通过精细的调控和平衡，实现社会整体利益的最大化。

另外，程序正当是监管行为的基本准则。司法机关需对监管部门的裁量过程是否严格遵循程序规定进行细致审查。这涵盖了对监管活动是否遵守法定程序、是否充分保障当事人的陈述与申辩权利等方面的考量。一旦发现监管部门的作为违背了程序规定，司法机关应依法作出撤销等相应裁决。

最后，社会监督作为司法审查的补充。社会监督作为另一种重要的监督形式，其主体广泛多元，包括行业组织、科研机构、教育机构、专业机构、媒体以及公民个人等。这些主体通过多样化的方式和渠道，对监管行为实施监督和制约。社会监督特别注重各主体间的协同合作，以克服个体化、分散化、微弱化等监督难题。同时，应进一步激发社会公众积极参与社会监督的热情，提升监督效果，既有效防止监管部门滥用权力，又确保监管活动的科学性、合法性与公正性，为智能网联汽车产业的健康发展提供有力保障。