东京交通治理经验

中国快速城镇化带来人口大量涌入城市，近年来，“大城市病”在全国各大城市蔓延，成为中国城市可持续发展亟待解决的首要挑战。“大城市病”一般是指一个城市因规模过大而出现的人口拥挤、住房紧张、交通堵塞、环境污染等问题，在大城市特别是超大城市的表现尤为突出。其中，城市交通拥堵问题尤为突出且久未解决，成为“大城市病”的典型特征。

城市交通拥堵是世界性难题。从世界大城市发展历史进程来看，它们几乎无一例外都曾经历过、现在也依然备受交通拥堵问题的困扰。例如，纽约在20世纪20、30年代的时候就有几十万辆车，街道拥挤不堪。

更多的国际城市是在第二次世界大战之后经济复苏时期，交通拥堵严重。东京、伦敦、巴黎等城市在20世纪70、80年代都经历过严重的交通拥堵。相对而言，中国大城市的交通拥堵应该说才刚刚开始。

根据第七次全国人口普查，我国城区常住人口1000万人以上的超大城市共有7个；截至2023年底，成都、北京、重庆、上海、苏州5个城市的汽车保有量超过500万辆。部分城市的交通呈现区域化和常态化拥堵的态势，这是否已经达到了城市交通承载的极限？

全球的城市化进程往往伴随着产业和人口向优势区域集中，这是客观的经济规律。东京都市圈（“一都三县”，即东京都、埼玉县、千叶县、神奈川县）面积为1.4万km2，与北京市市域面积相当（北京市市域面积为1.64万km2，2022年常住人口为2184.3万人，机动车保有量为712.8万辆）。

20世纪60年代，东京都市圈有将近2000万的人口，机动车不足200万辆，当时也面临着严重的道路拥堵、轨道拥挤等问题。2020年，东京都市圈有人口3691万人、机动车1623万辆，对比半个世纪前，人口增长了近1倍，机动车增长了7倍，交通非但没有挤到崩溃、堵到崩盘，道路交通反而变得通畅了，轨道交通的拥挤也得到了大幅度缓解。

通过总结东京都市圈的交通治理历程和经验，我们发现“大城市病”有解，核心在于转变发展方式；大城市交通拥堵问题也并非不可救药，关键在治对路子。

1.人多、车多不必然导致拥堵，关键要转变交通发展方式

人多、车多就会交通拥堵，这似乎是个常识。然而，大家对这样一个常识却经常产生错误的理解。东京都市圈的人口在由2000万人增至3691万人的过程中，轨道交通的大发展是支撑东京都市圈人口激增而交通却得以改善的最根本因素。20世纪60年代，东京都市圈的轨道交通客运量约1000万人次/d，增加到当前近4000万人次/d，相当于现在北京轨道交通日客运量的4倍。

当前，东京都市圈轨道交通部分线路高峰小时的断面客流量超过15万人/h，是北京地铁线路最大小时断面客流量的2~3倍！可以说，大容量、高效率的轨道交通是支撑城市容量提升的关键因素。

东京经验证明，轨道交通的规划建设并非一劳永逸，虽然东京都市圈的轨道网（除地铁外）早在1940年之前就完成了其基本骨架建设，但仍随着城市空间结构、人口产业分布变化等不断更新调整，时至今日仍在不断优化完善。

特别是从20世纪60年代开始，日本国铁和私铁公司在政府支持下先后实施了以“强化轨道运输能力、缓解乘车拥挤”为目标的线网更新和改造：

一是实现了市郊轨道与地铁直通运行；

二是对车辆和站台进行了改造，比如部分线路将原有的6节编组和8节编组增加至10节编组（北京地铁多为6节编组）并延长站台，将部分车辆的4车门增加为6车门，以及将固定座席改为活动座席等；

三是对国铁及私铁进行双复线（四线）甚至三复线（六线）改造，可开行多种速度等级的列车。经过30~50年的改造更新，东京都市圈轨道交通行驶速度、运输能力都得到了较大提高。

同时，东京都市圈对小汽车的有效治理，也是缓解交通拥堵的关键手段。在机动车快速增长的过程中，东京的道路建设相对较为缓慢，规划的环路至今还没有建成，主要是以停车治理为抓手，对小汽车保有和使用需求进行了调控。

1962年日本出台了《车库法》，规定买车必须要有车位，还花了十几年时间开展了一项“扫马路运动”，提倡不许乱停车。有位购车、严格的停车执法和高昂的停车费用多措并举，车位价格反映区域土地稀缺程度，有效降低了城市中心区小汽车保有和使用需求。

从机动车数量上看，1970-2020年东京都市圈的机动车保有总量大幅度增加，由369.9万辆增至1623万辆。但从机动车保有的区域分布上看，人口密集的城市中心区人均机动车保有量不是增加了，而是减少了，增加的机动车大部分在城市外围低密度地区，其城市核心区（都心6区）人均机动车保有量仅为北京核心区（东城、西城）的一半左右！

从出行结构的区域分布上看，2018年东京都市圈汽车出行比例为27%，轨道交通出行比例33%，但其中心区东京都23区轨道交通出行比例高达51%，汽车出行比例仅为8%，远低于北京、上海等市中心区的汽车出行比例。换句话说，市中心的人们在出行时，主要依靠的是发达的轨道交通，而不是汽车！

东京都市圈的案例，不是想要说明超大城市发展到多大都没有问题，也不是说城市越大越好，而是想要汲取其宝贵的发展经验：即使城市人口增加、车辆增加，只要城市交通模式与城市规模、形态相适应，交通拥堵问题并非不可解！

2.高强度开发不必然导致拥堵，关键是大运量交通方式与高强度开发“强强联手”

大部分城市的交通拥堵主要发生在高强度开发的市中心，我们常常认为是高强度开发导致了交通拥堵等“城市病”问题。

但实际上，世界大城市的市中心不乏高强度开发的区域，如日本东京站所在的大丸有（大手町、丸之内、有乐町）地区，在面积1.2km2内聚集着4300家企业，就业人数达28万余人，就业岗位密度高达23万个/km2，规划阶段平均容积率均达到了10以上。这一开发强度大大高于我国多数城市的CBD地区，又是如何实现高强度开发与交通畅通“二者兼得”的？

围绕综合交通枢纽进行高强度开发正是东京城市交通发展的一大特点。东京的都心和副都心绝大部分都是围绕已有的综合交通枢纽进行规划和建设，日本东京站、新宿站等重要综合交通枢纽周边建筑容积率都超过10，且融合商业、办公、休闲娱乐等多种功能，这些地区也成为东京目前经济最为繁荣、土地价值最高的地区。

在高强度开发的背景下，便利、高效的公共交通服务成为重要支撑。以大丸有地区的东京站为例，其建筑主体共8层，设有30个站台，保障了约14条轨道交通线路在此停靠。依靠着大运量的东京站支撑，到达大丸有地区的出行中，有83%乘坐轨道交通到达，而乘汽车到达的比例仅占4%。

东京的综合枢纽将公共汽车站、出租汽车站、地下停车场以及商店、银行、商业街等布置在同一建筑物内，用地下通道连为一体。如东京站通过充分利用地下空间，实现了交通与建筑群的一体化，在2km2面积内分布了100多个出入口；新宿站在半径长达900m的范围内设置了四通八达的地下通道，243个出入口与周边的建筑与道路进行大范围连通，使乘客可以畅通无阻地从周边区域集散。

这种设计增加了轨道交通乘客出行的可达性，刮风下雨都不受影响，大家当然愿意乘坐轨道出行。相比而言，国内高强度开发区域的地铁站大多仅几个出入口，多数客流抵达车站需要出站后再露天步行至目的地。

东京的枢纽需要承载大量的进出站客流，如2018年新宿站凭借日均上下车359万人次的数据，创下吉尼斯世界纪录；2022年东京站的日均上下车人数约为116万人。但是这些枢纽完全不像是我们想象中的交通瓶颈、路网堵点和秩序黑点，怎么做到的？原因在于其强大的疏解能力并不依赖小汽车。

据统计，东京站巨量的进出站客流中，95.84%的人通过步行疏解，这部分人群通过步行即可到达单位、学校、商场等目的地，平均步行时间仅需要9min。其他接驳方式中，公共巴士占3.59%。步行、自行车、公共巴士等方式占总出站量的99.66%！

东京的经验说明，城市开发强度高不一定就必然带来交通拥堵，关键是要将大运量交通工具与城市高强度开发结合起来，结合得好，可以提高城市容量，减少拥堵。从东京的经验看，这种“站城一体化”模式的实现也不是一蹴而就的，城市更新是实现“站城一体化”的重要的历史机遇。

经过近100年的发展，东京的城市建设与轨道交通发展结合的形式逐渐从单一的“车站周边建筑”发展到复合的“站城一体化”。

如今，以轨道交通为导向的“站城一体化”开发理念已深入贯彻于东京轨道交通投资、规划、设计、建设、运营等各个环节，其成功的经验离不开从法律层面为“站城一体化”开发保驾护航、建立以容积率奖励为主导的激励政策、创新土地政策和更新模式、加大财税支持力度、轨道交通和城市发展一体推进的管理体制等。

3.停车问题解决了，城市交通问题就解决了一半

谈及我国城市的停车问题，往往将建设停车场、加大停车位供给作为破解停车问题的主要突破口。但停车的根本问题是对有限城市空间资源的无序滥用！一个停车位大约需要占用30m2的土地，停放一辆车与人均的住房面积相当！资源消耗大的背后，更惊人的是免费停车普遍存在。

可以说，当前我国停车治理陷入了“怪圈”，需求不断膨胀，供给缺乏动力，缺口持续扩大，市民持续不满意。从国际经验看，重视停车治理，不仅是为了解决各大城市面临的“停车难、停车乱”问题，更是引导机动化进程和缓解交通拥堵最有效、使用最广泛的措施。

日本经济从20世纪50年代中期进入高速发展的阶段。个人收入的提高刺激了消费，小汽车实现大众化，一举进入“汽车时代”，机动车保有量大幅度增加。与北京类似，东京都市圈在机动化快速发展时期同样出现了畸形的人车关系问题。

1970年，东京都市圈的机动车保有量为369.9万辆，人口密度较高的东京都，机动车保有量达到202.52万辆，占比54.7%，千人机动车保有量高于外围三县。机动车的高速增长和高密度聚集同样也引发了交通拥堵、停车乱等一系列问题。

在此关键时期，东京实施了“有位购车”政策、高昂的停车收费、严格停车执法等一系列以停车为抓手的综合治理措施，经历了一个很漫长的停车治理过程，不仅实现了停车秩序的“由乱到治”，也实现了对机动车保有和使用的精细化调控。

日本是目前国际上唯一实施“有位购车”政策的国家，1962年颁布的《车库法》规定汽车保有者必须确保车辆有位停放，不得将道路作为车库来使用，未取得合法车库的机动车无法登记上牌和上路行驶。

每个车库都有自己9位数字编号的“身份证”，张贴在车身规定位置，巡警可根据编号核验其是否重复登记在多辆车名下以及其使用情况。“有位购车”政策有效保证了“一车一位”，实现了土地资源对停车供给和需求的约束作用，东京机动车得以在停车资源的限制下与土地资源保持良性互动，保有量始终在其停车位能够承载的范围之内。

高昂的停车价格也是东京的一大“特色”。东京对停车价格上限没有要求，企业通过市场供需关系自由调节。

东京的停车价格呈明显的差异化分布，东京都23区的停车价格从中央四区向外逐渐降低，在供需关系最为紧张的中心区，停车价格非常昂贵，停车价格在一定程度上反映了土地价值和车位的供需关系。越靠近轨道交通车站的地方，停车价格越高，如涩谷站300m范围内的停车价格达到2400日元/h，约合人民币119元/h。

东京对违法停车行为的处罚力度大，甚至会用刑事手段打击，完善的停车法律和严格的执法起到了巨大的威慑作用。

如《车库法》规定，将道路作为车库使用，将处三月以下有期徒刑或20万日元以下罚款，计3分；车辆在道路上同一个地方连续驻车12h以上（计2分），或夜间在道路上同一地方连续驻车8h以上（计2分），处20万日元以下罚款；其他违法停车的情形，根据日本《道路交通法》，依据情节严重程度记1~3分，处1万~1.8万日元罚金；三年内累计超过6分驾照将被暂扣，累计超过15分就会被吊销驾照。日本还采用私营企业协助执法的方式加大执法力度。法律规定可将“放置车辆”（驾驶员离开车辆无法立即驾驶、移动的违法停车）确认的相关业务委托给私营企业，加大力度打击违法停车行为。

东京的经验表明，利用好停车治理这把“金钥匙”，杜绝免费停车、实现市场定价，不仅能减少“停车难、停车乱”现象，更能有效缓解交通拥堵，合理引导城市的机动化进程。多年来，东京通过严格的停车治理，加之轨道等公共交通网的不断完善，实现了机动车保有和使用的向外疏解。

1970-2020年，东京都市圈机动车保有量由369.9万辆增至1623万辆，但增加的车辆主要集中在外围三县，东京都千人机动车保有量远低于外围地区，东京都机动车保有量占都市圈的比例从54.7%下降到了27.2%。

目前，人口密集的中心区机动车保有量低，使用强度小，居民出行主要依靠发达的轨道交通，交通拥堵明显缓解。

4.重视慢行交通的发展，绿色出行回归是必然趋势

我国曾是“自行车王国”，路上的“骑行大军”非常壮观。但随着机动化进程发展，小汽车数量激增，“车本位”的思想使城市逐渐忽视了自行车这种方式，自行车出行比例一路下滑，出行环境日益恶化。日本同样是自行车大国，据统计，每100个日本人当中约有54个人拥有自行车，这个数字在东京是60。

从20世纪60年代发展至今，东京的自行车在行车安全、车辆停放和路权保障方面也都曾面临过种种问题与困境。但如今，自行车不仅在东京紧张的道路资源中成功谋得了“一席之地”，其停放管理也探索出了一套妥善高效的、值得借鉴的模式，自行车交通安全也建立了相应的保障体系，这背后离不开政府的大力支持。

一方面，在基础设施上，东京政府采取了一系列的自行车空间整备措施，让自行车从没有专用路权到通行空间不断扩大，逐步保障了自行车的路权。另一方面，政府深入企业、学校、社会组织等，积极向其宣传和普及自行车行车规则、安全意识，保障自行车安全有序出行。

另外，东京作为轨道上的城市，自行车是接驳轨道交通的重要交通方式之一。1975-2015年，自行车接驳轨道交通的分担率由4%增长至17%，成为除步行外最主要的轨道交通接驳方式。

早期轨道周边激增的自行车停放数量，也导致了轨道车站周边一片停放乱象，由此东京开启了几十年的治理之路。通过资金补助制度支持自行车停车场建设，自行车停车场规模迅速增长，收容能力有了巨大提升。

同时配合精细化的管理，对自行车停车进行收费以及通过多方协作共治严格清理“放置自行车”（自行车停在自行车停车场以外的地方，骑行者离开车辆使其处于无法立即启动的状态）问题，使得轨道周边自行车停车治理取得了明显的效果。

近年来，以人为中心的、高品质的道路空间打造已经成为日本道路管理的重要方向。为了提高城市的吸引力，激发街道活力，让每个人都能够安全、舒心地出行，日本从国家层面出台了多项政策推动构建“舒适、让人想走路”的道路空间，并持续推进公共空间、建筑与道路空间相结合的规划设计及管理。

“慢行不慢”，慢行是短距离的高效快捷出行方式。同时，慢行交通也并不仅仅是一种交通出行方式，更是一种不可或缺的生活方式。发展慢行交通是缓解交通拥堵、提升城市活力与保障个人健康的多赢选择。

东京的经验表明，应从路权保障、配套设施和优化环境等方面入手，促进步行和自行车在中短距离出行中发挥应有的作用。同时，慢行系统品质提升不应止步于出行环境改善和路权的重新分配，而是要营造出对人更加友好的城市公共空间和城市界面，实现街道空间与各类城市公共空间的融合贯通。

5.应对人口老龄化趋势，高度重视并系统推动无障碍出行环境建设

从20世纪80年代开始，经过近四十年的发展，我国无障碍出行环境得到大幅提升。但目前无障碍设施利用率不高，还有相当多的残疾人、老年人等群体“出不了门”“上不了路”“乘不了车”“进不了楼”的问题依然突出。

但在东京，同样的人群不仅经常出现在街头上、建筑中、交通设施中，甚至不需要人陪同，可以独立、顺畅地自己出行。不可逆的老龄化趋势、逐渐壮大的残障人群数量、奥运会的举办等，都是助推东京进行无障碍与通用设计环境建设的重要因素。

东京无障碍与通用设计概念发展至今，已经形成了较为完善的无障碍基础设施建设、人性化的无障碍服务体系、全面化标准化的无障碍信息体系，以及循序渐进的区域无障碍建设推进方式。

《无障碍新法》是日本现行的主要无障碍相关法律，主要着力推进公共交通、建筑和公共设施领域的无障碍建设，要求各地方在以车站为中心的区域和老年人、有障群体使用设施集中的区域优先实现区域无障碍环境的打造。

此外，《无障碍新法》还规定要着力推进无障碍建设的“软环境”，即加强居民参与；提高“软服务”，即加强服务能力；同时还要实现无障碍信息的提供以及国民无障碍意识的提高。

东京的区域无障碍环境建设，是在国家层面法律法规指导下，向地方和重点区域层层递推，可以说是“以点带面”。如通过划定重点区域进行优先发展，加快推进区域内的无障碍发展。选取对居民日常生活和游客出行影响最大的区城作为重点区域，通常为以公共交通枢纽或重要的建筑、设施为圆心的区域，在这些重点区域内实现站点、建筑和道路等的无障碍通行，从而逐步打造区域性的、系统性的无障碍环境。

除了“遥遥领先”的硬件设施，东京还非常注重无障碍服务能力的提升，如东京都明确强调公共交通的运营者需要定期接受一定时长的无障碍相关培训，学习在面对有障乘客时应如何提供适当的服务。

在出行信息指引上，东京各种类型的交通方式在听觉和触觉上都进行了无障碍环境建设的推进，对于相关出行信息的展示和传递也做到了细致和无障碍，让有障群体和陪同其出行的人都能够非常轻松地获取详细的无障碍设施相关信息。

由东京的无障碍与通用设计建设历程可以看出，其发展经历了从关注特殊群体到惠及全体人群，从注重单独领域、基础设施到系统性建设的过程。

东京的经验表明，无障碍出行环境需要进行系统性的构建：单体无障碍交通设施的建设并不能完全解决无障碍出行的问题，只要没有形成无障碍设施在区域内的连通，出行障碍就依旧存在；同时，无障碍基础设施建设固然重要，但还需要相关服务与配套的支撑。交通从业人员的无障碍服务水平、信息的无障碍传达同样是实现无障碍出行的重要因素。

6.健全完善城市交通法规体系，在法治轨道上推进城市交通治理体系和治理能力现代化

法律、法规的制定和完善是交通政策得以实施的重要保证，也是日本政府开展城市交通治理的重要措施和手段。

以停车治理为例，日本出台并持续修订了《驻车场法》《道路交通法》和《车库法》等法律法规，覆盖了停车建设、运营、管理等各个环节，做到了临时停车、长时间停车、限时停车等不同停车行为都可以有法可依、违法必究。在“站城一体化”开发方面，日本同样形成了完善的法律法规的保障。

例如《土地区划整理法》为日本的土地区划整理各环节的合法运作提供了法律依据；《都市再开发法》使利益复杂且建筑密集的街区进行再开发变得可能，特别是轨道交通车站前的街区；《大都市地区宅地开发和铁道整备一体推进特别措施法》（《宅铁法》）实现了轨道交通项目的建设和运营分离，在将建设主体和运营主体的投资风险、运营风险进行分散的同时，使它们可以分别直接通过城市开发项目的收益来填补轨道交通的投资；《都市再生特别措施法》提出将需要紧急且重点推动城市更新的区域（多为轨道交通站点周边区域）设置为都市再生紧急整备地区，可享受法律、财政、金融、税制等方面的支持措施。

再如在自行车管理方面，《自行车法》规定了国家和地方政府对自行车停车场建设、整备、征地等方面的资金补贴措施和相关的利好政策，调动了建设自行车停车场的积极性；《道路交通法》制定了详细的自行车交通规则；《道路构造令》明确了自行车通行空间。

在无障碍环境建设方面，日本作为较早开始无障碍建设的国家之一，国家层面的无障碍相关法律法规与标准等进行了数十年的发展完善，如今已经形成了条文详尽、实用性强、针对精准的体系。交通无障碍建设也从指导层面上升至了法律层面，并且涵盖范围和面向人群不断扩大，为无障碍出行环境的建设提供了坚实的基础。

这些法律法规成为东京制定和实施城市交通发展规划、落实城市交通发展政策、实施城市交通相关补贴及资金资助的重要依据，形成了城市交通的法制化治理体系，其经验值得我国借鉴。

总的来说，东京都市圈的交通发展和治理既有其特殊的历史背景及社会环境，也有其他各国、各地区的普遍规律性，其累积了很多经验，提供了非常多真实的案例，值得我们进行深入探讨、分析和借鉴。特别是在城镇化与都市圈发展层面，中国和日本在各历史维度中面临着诸多相似的问题。

党的二十大报告指出：“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式”。新型城镇化背景下，以大城市为核心的都市圈和城市群是中国城市化下半场的主旋律。

东京都市圈的经验表明，建设有世界级影响力的城市和城市群，必须要转变交通发展方式，提升城市综合承载力和竞争力。建设以人民为中心的城市，让交通服务城市里的人而不是车，是当前我国大城市交通治理的关键点。

应当正确引导人们对美好生活的追求和向往，汽车可以有，也可以用，但是应因势利导、因地制宜，降低高密度城市中心区小汽车使用强度和拥有水平是大城市几乎绕不过去的选择。城市发展到一定阶段，必然面临功能疏解、城市更新，功能疏解要和功能提升有机结合，功能疏解不能是简单地“搬家”，否则可能是城市拥堵（城市病）的“搬家”。

在此过程中，转变交通发展方式才是正确的选择，城市中心区疏解人，同时更应该疏解车，并发展多层次、一体化的公共交通等绿色交通系统，鼓励绿色出行、绿色发展。

本文作者：郭继孚，北京交通发展研究院院长、教授级高级工程师。郭继孚院长长期从事城市交通规划和交通管理的研究与实践，致力于推动交通行业科技发展，围绕首都城市发展中的交通问题开展了大量卓有成效的工作，为首都快速发展背景下的交通可持续发展做出了突出贡献。

 赛文荐书：

本文摘选于《揭秘大都市交通·东京篇》一书，本书从历史的视角，全面系统地讲述了东京近百年来的城市交通发展脉络及治理历程。其经验表明，“大城市病”有解，核心在于转变发展方式。大城市交通拥堵问题并非无药可救，关键在治对路子。

本书力图在专业、严谨的基础上，用通俗易懂的语言，揭开东京都市圈交通“由堵到畅”的奥秘，为我国超大、特大城市的交通治理提供经验借鉴，也可为政府部门决策、社会公众参与城市交通治理、科研院所和学者们的研究工作提供参考。