抓住改善企业运行机制的契机

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近期有的城市出现了公交线路停运的情况，也就是说企业的经营遇到了困难。如果停运的城市多了，说明可能具有一定的普遍性，甚至没停运的城市也或多或少面临着这样的困境。那么探讨一下企业困境的原因和出路就非常必要。

停运的导火索，肯定源于企业的经济状况。对于政策规定享受补贴的公交企业来说，就是成本、票款、补贴之间的比例关系出了问题。当务之急应该尽快解决这个问题，然后再探讨企业困难的深层次原因。

1 当务之急是提高票价

1993年我研究北京公交票价的时候，提出了公式

成本≦补贴+票款

得到了北京财政、物价、民政等部门的认可。当时首先论证了公交是否应该给予补贴？我们这个社会能不能承担得起公共汽车这种运输方式？然后就是补贴比例与调价机制等等实施问题。

首先说我们这个社会是能够承担得起公共汽车这种客运方式的。我们不必做过多的经济学论证，只要做简单的横向、纵向对比就可以。与中国相比，世界上有富裕的国家，也有贫困的国家。这些国家有政府包办的公交企业，也有完全私立的公交企业。

这种状况就说明，无论劳动力的价格或高或低，人均资产的水平或高或低，都有可能承担得起公共汽车这种交通方式所需要支出的社会总成本（乘客负担加财政负担）。

从中国自身发展来说，公共汽车这种交通方式已有近百年的历史，过去贫困的社会能够承担这种交通方式，那么现在的小康社会就更能够承担这种交通方式。更进一步说，从运输效果（人公里）计算的全过程总成本，如果包含道路建设，特别是拆迁用地的成本之后，公共汽车可能是比自行车成本更低的交通方式。

一个普遍面临小汽车造成交通堵塞的国家，说承担不起公共汽车这种交通方式的成本，是十分荒谬的。所以说公交线路的停运，从根本上来说，不是社会财富的问题，而是我们的管理机制问题。

各国国情不同，造成公共客运的政策不同。有完全私有化的，即完全由乘客承担公交企业的成本，这样肯定只能运行在客流较大的线路上，服务区域较小。也有完全由政府承担的，这样服务区域虽然很大，但财政的负担也很重。更多的还是企业化运行、政府给予财政补贴的方式。

这种居中方式既适当扩大了服务区域也兼顾了政府的财政承担能力。有了政府补贴以后，不仅是社会底层能够享受到公共客运的服务，更由于公共客运的普及，促进了整个社会生产生活水平的提高。

并且在节能减排的大环境下，也是最佳的出行方式。所以在当今中国社会，采用企业经营加财政补贴的方式，是最适合中国国情的公共客运经营模式。简单说，公交企业的成本必须与票款收入加财政补贴相平衡，如果失去这个平衡，企业就必然面临停运甚至破产的危险。这种损失比提高票价对社会的伤害更严重。类似比喻就是，若我们把粮食价格定到太低，以致农民种粮赔钱，势必造成粮荒，这种后果比粮价上涨的社会危害大多了。

如果财政补贴不能承担，必然需要提高票价。如果票价提高到乘客难以接受，就需要增加财政补贴。

前面已经论述过了，中国目前的财富水平完全可以实现财政补贴加票款收入等于成本。如果真的无法实现，也可以通过强行削减企业成本，缩小企业提供的服务面，来维持企业的大体运转。

这其实在改革开放初期，从计划经济向市场经济转型的时候，全社会已经达成了共识。

只不过由于公共交通行业的特殊性，延续了财政补贴的方式。而不是可以认为，价值规律不适用于公共交通：一种商品的价格，应该由市场决定。如果需要政府干预，也只能在适当的范围内进行，而不能完全逆反价值规律。某种商品定价过低，必然造成供应不足。对于公共客运这种服务，也是一样。

如何合理确定乘客可承担的成本，需要进行较为细致的研究。事急从权，面对现在的情况，我们可以参考境外城市的指标，交通支出占平均可支配收入的7%~10%。

如果一个城市的月平均可支配收入是3000元，那么每月的交通支出可以在210元到300元之间。如果每天4乘次，采用单一票制，则票价可以在1.75元到2.5元之间，成本的剩余部分由财政承担。

当然，具体数据还是应该因地制宜，采用本地数据。退一万步说，如果财政没有能力承担公交企业的补贴，那么应该把选择权交给乘客，按照市场经济的原则确定票价。

这样至少可以保证有一部分支付能力的人还能够得到公交服务，而不是全面停运，扩大对社会的危害。事实上，国内多数城市，票款占可支配收入的比例远远低于7%，具有较大的调整空间。

提高票价会影响低收入群体的生活水平，可以适当提高其救济补助，而不能仅仅为了照顾他们而给全体乘客提高补贴。这个观点当年得到北京财政、物价等各方的赞成。

制度上给公共交通的票价调整设置过多限制，非常不利于公交企业的生存和发展。

1993年鉴于调整票价所需要的高昂管理成本（当时北京等三大直辖市的公交票价，需要国务院办公会议决定），我提出了建立调价机制的建议。经过了二十年的长途跋涉，北京市终于在2014年形成正式文件。

虽然北京目前的各项指标早已达到了提高票价的水准，可惜未能执行。其实，对于公共客运这种对社会影响较大的价格调整，更应该实行小步快走，而不是一跑一停的策略。即像目前的燃油价格那样，经常小幅调整，从而减少对社会的冲击。若数年不动，一动就翻倍，必然造成较大的舆情。

这就需要相关机构，从全社会的长远利益考虑，有所担当，而不是片面追求短期内的价格稳定。

2 积极寻求提高财政补贴能力

降低企业成本的方法

在维持票款收入加财政补贴，与企业成本的刚性平衡之下，还可以通过增加财政收入，减少其他方面财政支出的办法提高财政补贴能力。

比如在目前公务员考试百里挑一的情况下，按照劳动力价格市场调节的原则，适当减缓公务员的加薪频率；严格工作量考核，减缓招收新公务员等，都可以减轻财政负担。

还要对新投资项目严格论证，避免盲目投资，造成巨大浪费。特别要防止面子工程、形象工程占用民生资金。

现在地面公交企业面临的压力还与一些城市盲目建设城市轨道交通有关。

城市轨道交通是需要财政能力来支撑的，世界范围内绝大多数城市轨道交通企业都需要政府补贴，像香港那样能够有所盈利是非常罕见的，是具有特殊背景的例外。

盲目建设轨道交通，不仅造成了浪费，还持续增加了财政补贴的压力。进而影响到给予地面公交企业的财政补贴能力。

七十年代世界银行曾经在印度研究了轨道交通的问题，结论是发展中国家不宜建设城市轨道交通。

80年代鉴于与中国的良好合作关系，世界银行在中国又研究了轨道交通的可行性，仍然得出了同样的结论。

关键在于低时间价值的社会，负担不起轨道交通的费用。城市轨道交通与地面公交相比所节约的时间，根本不够用来支付两者的差价。并且节约的时间是业余时间，能否把业余时间换成工资，还有问题。

比如说，一段路程，公共汽车是2元，地铁是3元，但地铁能节约20分钟。那么，按照社会平均工资，20分钟的工资能否达到差价的1元？

另外，节约的20分钟，能否变成工时，换成1元工资？这都是问题。所以中央多次叫停一些城市的轨道交通发展计划，根本原因就在于此。

为了缩短公众出行时间，BRT方式比轨道交通更具有优越性。事实上BRT系统的出现，已经在技术上淘汰了其他中等运量的客运系统。比如有轨电车、单轨列车、导向交通等等。

除非某些特殊情况，比如在山城，单轨列车可能还具有部分优势。除此之外，如果还建设BRT以外的中等运量系统，大概率是相关部门缺乏对客运系统技术性能的基本了解。现在来看，如果不是城市管理出现了重大失误，造成大城市病，则很可能不需要地铁等大运量系统，完全可以用BRT承担。

北京以有轨电车应对香山公园的节假日高峰客流（平日客流稀少），违反技术经济常规，所以造成亏损也在情理之中，就看财政能否承担了。

以公交专用道为代表的BRT系统除了可以大幅度减少乘客出行时间以外，还可以提高地面公交企业的劳动力利用率，从而减少人力成本。北京的京通快速路在开通专用道以后，公交车辆运行时间减少了约40%。吸引了部分私家车主，改用公交方式出行，使私家车流量下降，普通车道车速提高。实现了公交车与私家车速度双赢的局面。

在运送速度增加的同时，意味着完成相同车次的工时也相应减少，于是节约了劳动力成本。目前很多公交企业的成本中，人力成本都是非常重要的部分，甚至可能超过50%。所以增开公交专用道不仅是缩短乘客出行时间的手段，也是降低地面公交企业人力成本的重要方式，特别是在目前财政压力较大的情况下，值得推广。

盲目采用新能源，也是造成地面公交企业成本上升的重要原因。以锂电车为代表的新能源车辆，与燃油、燃气车辆相比，价格高、性能差是普遍特点，但是否真的环保？需要因地制宜，具体分析。

电能是二次能源，是否环保首先取决于其发电来源。以核电、水电为主要来源的城市，用电自然比用油气更环保。而北方大量的电力都是燃煤发电，用电就是烧煤。大家都知道，煤当中的主要成分是碳。燃油当中包括碳和氢，碳氢比例大约是1:2。天然气当中的碳氢比例是1:4。而燃料当中的氢元素，也是热值的重要部分。即燃煤发电为主的城市，车辆放弃燃油、燃气动力，碳排放量不会降低，反而可能提高，与节能减排的大目标背道而驰。

使用燃煤发电唯一可能节能环保的，就是采用夜间充电的方式，利用本来就计划废弃的低谷电。因为核电、煤电，都是通过蒸汽轮机带动发电机的，其启动、停止需要较长时间，无法在昼夜循环中实现。所以深夜只能继续运转、发电，但因为用量很少，所发电能的大部分只好废弃了。

但利用低谷电，本身也存在两个问题：第一，夜班工资的问题。有的城市计算过，虽然低谷电价格底，但考虑夜班费以后，成本还是增加的。第二，利用低谷电，就要采用慢充方式，其电池容量大，可行驶里程长，白天不用充电。但充电时间也较长，需要占用较多的充电停车场地，这在城市用地十分紧张的情况下，也是很多公交企业难以解决的问题。

从技术上来说，锂电池作为车辆动力尚不完善。一线城市都有锂电大客车起火的案例，当然不都是公交企业，其他城市也有很多这种情况。另外锂电池面对极端天气的能力也是众所周知的。北京曾因炎热天气空调耗电过多，难以完成车次，司机关闭空调，引发多次乘客投诉。值得说明的是，气候变暖是指平均气温提高，不是极寒天气减少。气候变暖加剧北极融化，影响大气环流，对中国来说，极端天气可能增加，对耐候性较差的锂电车，更为不利。

从全社会考虑，地面公交企业耗费能源比例不高。以北京为例，全市有各种车辆700多万辆，而全市含各远郊区的公交车不足3万辆，不足总数的0.5%。

就算公交车辆的行驶里程是平均数的十倍，能源消耗和排放也不值得重视。而强制公交企业改用锂电车，加剧企业经济困难，降低企业服务水平，势必造成个体出行增加，从而增加全社会的碳排放。这是一种因小失大的决策。

所以，因地制宜研究锂电车的合理性，能减少公交企业运行成本，还能为真正的节能减排提供机遇。目前来看，用内燃机发电为动力，使内燃机转速与车速脱节，持续保持内燃机在经济转速，可能是更为可行的节能减排策略，但需要政策上的推动。

公交企业自身也应该尽力降低成本，提高效率。比如有些城市的公交线路，明显与乘客需求的方向不吻合。断面不均衡系数就是评价线路走向与乘客需求是否吻合的指标。

即客流量最大断面的人数，与全程各断面的人数平均值（按照站距里程加权）的比值。这个值的理想指标是1，即全程始终具有相同的客流量（不可能发生）。实际在1.2以内，就是十分满意的；1.2~1.4，是可接受的；1.4以上，是应该调整的。但有的城市，断面不均衡系数已经达到2.0以上。

换个说法就是，车辆仅仅在少数车站之间具有充足客流，而更多的车站之间客流稀少。车次全程的乘客人公里与车辆客位公里的比例明显偏低，浪费巨大。这意味着，如果能够把断面不均衡系数从2.0降低到1.4，则总成本将同比例减少为目前的七成。

这种情况下，可以考虑针对客流充足的区段，开辟区间车，即车次不到低客流路段，以减少低客流里程，节约成本又不严重降低服务水平。更严重的情况，就应该调整线路走向。

值得指出的是，在全市范围内重新布置公交线路网，是理论上非常具有挑战性的课题，不要轻易进行。倒不如分别局限在几条线路内，虽然不是通盘考虑的最优解，但小范围的解决更具有技术经济可行性。而坚守运营一线的调度员，因为更了解具体情况，往往能够提出非常有价值的建议。

3 写在最后

总之，公交企业面临的困难是客观存在的。只要我们实事求是，面对现实，制定切实可行的票价方案，就一定能够获得乘客和广大市民的支持，解决公交企业的困难。从而也抓住改善企业运行机制的契机，让公交行业走出一片新天地。