发展“智慧高速”能否引领收费公路涅槃

公路是具有基础性、战略性、先导性、引领性、服务性作用的重要基础设施，特别是高速公路的建设、养护与运营更是对我国国民经济与社会发展起到了重要支撑与保障。

然，恰逢《2021年全国收费公路统计公报》发布，约稿谈收费公路（高速公路收费），这个话题很不易，是讲深是谈浅？是专业或通俗？是行业账还是用户账？其实，更大难点还不止这些。若不说清，问题探讨往往会掉入“先立场、后是非、再逻辑”的陷阱中，话题也很难拓展到高速公路收费未来该是什么样，所谓的高速公路“通行费”能否在数字化、智能化时代变得“高、大、尚”。

所以，还是把收费问题难点先谈一谈吧。

一曰立场难。

先单纯地从使用者角度讨论一下“收费”这个问题，观点的核心也就是“一句话”——最好不交费，只要“免费”一切皆是美好的。其实，“天下无免费的午餐”的道理谁都明白，高速公路使用者更清楚。所谓的“不交钱”的免费高速公路，无非是高速公路的直接使用者少交罢了。

然，已经投入的高速公路建设与养护成本，就像那句诗所描述的，“你见或者不见我，我就在那里”。毕竟总要有人买单的——这个道理，简单到等同于将义务教育（可以类比为“普通公路”）的“免费”扩大到上高中、上大学（可以类比为“收费公路”）全部“免费”是一样的。高中、大学毕竟不是100%的学生都能有机会读，其个人成本也明显高于义务教育，一旦“免费”无非是“集体买单”（必然包括未上过或者没有机会再上高中、大学的其他纳税人）。然，这与不使用高速公路的全体公众“买单”高速公路通行费，不都是一回事吗？相对公平性何在？

当然，这里面还有一种除了使用者立场外，不同于行业内的“专业立场”，认为“高速公路免费后可以带动GDP与税收大幅增长，其完全可以抵消使用者的负担”。先不说税收增长与收费公路投资成本及债务余额的“数学关系”能不能理想化地“划等号”。仅就性质而言，此类税收（算是 “费改税”的一种方式），依然是通过“集体买单”代替“使用者付费”。相对公平性问题仍在。

此外，除了收费公路外，所谓非收费公路（普通公路）就是使用者“免费”吗？非也。曾经的“公路养路费”， 2009年已完成“费改税”——主要是针对普通公路及部分城市道路，按照“以路养路、专款专用”的原则，向有车单位和个人征收的用于公路养护、修理、技术改造、改善和管理的专项事业费。10多年过去了， “养路费”取消了，“燃油税”仍在，依然是全体车辆所有者缴纳——也许你一年都没有使用普通公路。

难道能说普通公路对使用者是100%“免费”的吗？所以，“收费”与“免费”要看清本质。所谓对使用者“免费”的背后，某种意义上说就是换谁“买单”的问题，就算是成功套用了“羊毛出在猪身上，狗来买单商业模式”，任何一个“买单者”也都不会是“傻瓜”。

二曰视角难。

所谓视角是指探讨收费公路问题的切入点。是纠结于“公益属性”和“商品属性”问题，还是用创新发展的视角探讨“收费”服务的内容、方式、增值等。笔者觉得两方面都得仔细说说：其一，关于创新发展的视角，暂放到最后面探讨，这也是呼应标题的点题内容；其二，关于公路属性问题，与前述“立场”问题有一定的关联性，在此先简单说说这个视角下的一些观点。

从现行的《公路法》《收费公路管理条例》规定，以及公众对基础设施属性的普遍认知看，公路作为一种基础设施基本属性是“公益”，这毋庸置疑，即百姓常说的所谓“公路姓公”。但对于公路的“商品属性”的认知与发展一直被“忽略”。其中，一个认知“误区”是：水、电、气、通信乃至铁路、机场等基础设施的基本属性也是“公益”，但从来少有质疑该不该“收费”（暂不讨论收费标准问题），公众也相对容易接受。但对收费公路则似乎是“双标”的，认为公路从来就是不收费的。其实不然。

前文提到的“公路养路费”（很多人压根儿都可能没听说过了），其可查到的最早版本规定是1960年由当时交通部、财政部颁发的《关于公路养路费征收和使用暂行规定》，至1979年由当时的国家计委、交通部、财政部、中国人民银行联合修订发布《公路养路费征收和使用规定》，再到1991年修订为《公路养路费征收管理规定》，然后直至2009年取消并废止——“收费”脉络是很清楚的。当然，公路养路费与高速公路通行费的定位并不是一回事。

只不过2000年以前私家车还不普遍，高速公路规模也不大，使用者多是专业运输车辆。当家家户户购买汽车后，迎来了“费改税”，就简单的认为普通公路可以政府“集体买单”，为什么高速公路非要面向使用者进行“收费”。这就必须说说其“商品属性”及高速公路定位了。

从行业视角看，促进收费公路（高速公路）前期发展的三大标志性事件普遍认为是：其一，1984年12月国务院第54次常务会议提出的“提高养路费征收标准、开征车辆购置附加费，贷款修路，收费还贷”，会议解决了高速公路建设项目资本金及融资、偿还等政策问题。

其二，1989年7月，在辽宁沈阳召开了我国高速公路发展历史上具有里程碑意义的“高等级公路建设经验交流现场会”。会议指出“高速公路不是要不要发展的问题，而是必须发展”。会议解决了认识统一问题，为我国高速公路的发展奠定了基础，拉开了高速公路快速发展的序幕。

其三，1993年6月在山东济南召开的“全国公路建设工作会议”。这是高速公路发展史上迄今为止规模最大、规格最高、效果最佳、影响最深远的一次会议。会议指出“要处理好高等级公路和一般公路的关系，先通后畅，目标是要提高公路运输的速度、效率和效益”。会议确定了我国公路建设将以高等级公路为重点实施战略转变。“济南会议”后掀起了高速公路建设的新高潮。

上述三大标志性发展事件，分别发生在我国高速公路发展的起步阶段（1978-1988）与稳步发展阶段（1989-1997），其后，经历的是“加快发展阶段（1998-2007）、跨越式发展阶段（2008-2015）”，以及当前正在经历的“全面规范和高质量发展阶段（2016以来）”。而出现“收费公路规模偏大、是否应该收费或是收税、收费管理不规范、服务不到位”等争议问题，基本上是进入到“跨越式发展阶段”（大约从6万公里到12万公里），也就是高速公路规模达到世界第一后，开始逐渐显现出来。

为什么呢？

因为，规模效应由量变开始积累质变。这期间一个重要法规——就是现行的《收费公路管理条例》提出“允许政府收费公路（即“政府还贷高速”）实行“统一管理、统一贷款、统一还款”（改变了既往“一路一管理公司、一路一清算债务”的模式）。目前，政府还贷高速公路普遍债务重、流量低、收益差、偿债难，仅靠统筹自身收入难以偿清，也无法通过交叉补贴实现整体降费。截至2021年底，全国政府还贷的高速公路里程 6.86 万公里，债务余额33065.4亿元，较初始债务约3万亿元增加了3000多亿元。按照目前的偿债进度匡算，若所有还贷高速公路项目到期终止收费，将遗留近4万亿元未偿政府性债务。

而“经营性高速公路”（定义为：国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路），《条例》则无明确的“统贷统还”法规要求，目前依然是“按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年”的规定执行——这也是近几年出现的到期“停止收费”情况，例如：广佛高速（1989年通车，国内首条合资建设、经营、管理的经营性高速公路）。而政府还贷路还没有“停止收费”的情况。

上述情况，也反映出公众对收费公路，区分为“政府收费、经营收费”两大类，并有着不同“建设融资、管理模式、收费期限、到期处理”等方式的不熟悉、不了解。甚至一些行业内人事也混淆概念，“以偏概全”片面认知高速公路收费属性、到期停收等现象。这，依然没有跳出使用者希望采用公共财政“集体买单”的惯性逻辑。

三曰结论难。

过了“立场观”“视角观”（创新发展的视角最后谈），给出什么样的观点结论都会有“支持、反对”的不同态度或议论。但既已“提笔为刀”，笔者还是要点明一些结论认知，与读者共勉。

其一，公路包括高速公路具有公益属性和商品属性，其商品属性从属公益属性，毋庸置疑。但，公益属性不代表就对使用者免费，商品属性也不意味着“高利润、高收益”。其中，高速公路（收费公路）以其“高投入、全封闭、高性能、高效率”的特征是其“商品属性”的主要体现。但，市场化融资手段并不能改变收费公路公益属性，也不能削弱和替代政府部门在收费公路建设、管理中的主导地位。此外，高速公路使用者付费原则，仍是目前相对公平解决建设、养护、运营高速公路的合理方式。

其二，按照现行法律法规规定，收费公路政策仍只是一项筹集高等级公路建设资金的“临时性”政策，包括高速公路在内的所有收费公路，在收费期（有不同界定方式）满后都必须终止收费，并拆除所有收费设施。这也应证了“公路包括高速公路的公益属性是长期性的，其商品属性具有阶段性”。现阶段，坚持“收税”与“收费”并行， 构建以普通公路为主的非收费公路体系和以高速公路为主的收费公路体系，是适合我国国情的，是支撑我国公路交通建设发展的关键性、基础性制度，必须长期坚持并不断完善。

其三，截至2021年底，经营性高速公路总里程为9.26万公里债务余额41788.5亿元，其还债压力相比政府还贷高速公路虽要好一些，但其到期“停止收费”的压力很大。因此，经营性高速公路届满后，如能纳入政府收费高速公路统一管理，并按照满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则，重新核定收费标准，实行养护管理收费——这应成为一个重要改革期待与发展方向之一。

其四，收费公路的公益性在年度统计年报也有重要体现。例如：2021年度，全国收费公路共减免车辆通行费1178.9亿元。包括，大家熟知的假日免收小型客车通行费380.7亿元；面向专业运输的，鲜活农产品运输“绿色通道”减免274.7亿元；高速公路差异化收费、ETC通行费优惠、抢险救灾车辆免费通行等其他政策性减免523.5亿元。剔除2020年疫情防控免费因素后，2021年车辆通行费减免金额同比增加91.0亿元，增长8.4%。这些数字背后，都是给高速公路使用者的直接减费体现，使用者不应忽视或“看不上”。

其五，收费公路的“智慧”服务性不足与体验感差是值得行业同仁深入反思的。从当初的“互联网+”，到数字化、智能化升级，到如今“智慧高速”，多少回感知设备加密升级、系统集成功效增强、大屏幕可视化演进、数字孪生全息监控等等，新设备、新方式、新系统迭代升级了很多次。可为啥作为一个普通驾驶员，除了小客车ETC过收费站、货车部分打折优惠等，很少能让用户真正较好的智慧服务？当我们把服务区厕所蹲坑都可以做到数字化的“红绿”预告了，可大家却将关注点放在服务区关停、收费站限行不合理上呢？路越修越长，反而无法再引起“要想富先修路”，无法引起“出门就上高速路”的基本共鸣，反而一个“同路不同价”“一次出行多张发票”等体验感“小事”却成为一些投诉焦点？是否我们忽略了什么吗？

谈完关于收费问题的认知难点，在一、二、三曰后，应该回到标题主题了。

四曰：发展“智慧高速”能否引领收费公路涅槃，逐步开启中国式收费公路的2.0时代。高速公路的收费内容、服务方式、智慧水平能否真正提质升级？

其一，收费内容。

收取的高速公路通行费本质是什么？当前主要是为“还建设投资账”。根据历年收费公路统计年报显示，建设投资（含贷款、举债及利息等）是占90%以上的主要账单。此外，运营养护成本还包括：养护支出、公路及附属设施改扩建工程支出、运营管理支出、税费支出等。通俗讲，所谓“通行费”与“贷款建房-出租使用-收费还账”基本类似，顶多外加服务区这类带有一定增值服务性消费的其他“收入”——导致通行费看上去比较单一且简单。

那么问题来了，进入高质量发展阶段、公路数字化转型阶段以及“智慧高速”建设兴起阶段，高速公路的“智慧化”除了解决安全、效率这些“内在需求”（当然很重要），如何面向使用者提供些高层次、高质量且用户愿意缴纳增值费用的智慧服务呢？打破传统通行费的局限？

我们总说，车路协同、自动驾驶的运营模式一直没找到，当下基于硬件堆砌、分段应用、缺乏刚需的“智慧高速”，之所以难以推广，究竟是技术发展还没有到这个阶段无法支撑，或是车-路间以及使用者根本还是“自说自话”未真“协同” ，还是高速公路收费模式没有真正摆脱靠“交通流量”设卡收费的传统观念？

其二，服务方式。

近年来最大改变与提升的莫过是“全国撤站”实现高速公路“一张网”收费，伴随匝道准自由流技术快速应用，ETC使用率与收费站通行效率大幅提升，这是体制机制创新+技术成熟应用的成功体现。但是，疫情防控又给收费站、服务区的保通保畅带来压力与新难题。

此外，高速公路运营管理长期的“一路多方”是现状，除了收费，还有通行、应急、救援、信息等基本服务，以及支持车路协同、全程交互等智慧服务等等。当下还没有一个APP或车载装备或沿途设施能够包打“所有服务”，更不要说什么智慧应用，服务方式根本上还没有“质”的改变。为什么？体制机制的障碍破除并新创了吗？

此外，车-路之间隐约存在的技术博弈、市场竞争、路径不明等问题，对高速公路服务方式创新也带来很多的不确定性和试错可能。大量不同模式的“智慧高速”示范，恰恰验证了服务方式创新的不容易。基础设施的服务方式如果无法渗透服务终端与应用对象，能难想想如何成功。

其三，智慧水平。

当前智慧高速的信息技术创新主要集中在，一是升级感知技术与设备成本下降，因此存在大规模、全覆盖实现全息感知的可能性；二是DSRC的门架的基本覆盖+C-V2X技术的基本成熟，并在大量先导示范区进行实验。这两个领域的技术突破对公路数字化与“智慧高速”建设是十分关键的。但，要将高速公路传统通行费升级为“智慧通行费”的交调，现有感知应用“花架子”偏多，还远远无法满足车辆智慧驾驶的实际“刚需”。

因为，当下车路协同的感知-通信的技术路线，仍然是“路侧感知状态-边缘智能计算-云平台数据处理-车路通信传输”的单一模式。该“车路协同”技术路线的效率对于车辆“超视距”信息获取有一定意义，可视范围内则效率偏低、意义不大。如何实现公路沿线设施全面数字化、可感知化（直接被车辆感知），实现数字化的高速公路信息无延时交互，对于L4级以上的自动驾驶才是具有决定性意义的。因此，笔者相信能够全面支撑L4级以上自动驾驶的高速公路（车道）服务，将会是高速公路“智慧收费服务”的新期待。

最后，笔者再次引用前文诗句。收费公路——你见或者不见我，我就在那里，不会因“不收费”就“免费”，或因“免费”就不发展。相反，关于收费公路也好，智慧高速也罢，笔者最想说的是，发展的关键还是要靠创新，技术、模式、体制都很关键。中国式的收费公路、中国式的智慧高速正处于加快建设“交通强国”的高质量发展新时代，中国高速公路的未来一定会更加高效、安全、绿色、智慧。

未来，让“聪明车”真心愿意且实际需要“智慧路”的高质量服务，让“智慧高速”的使用者愿意为服务买单而不只仅是缴纳还贷还债的“通行费”，是新时代高速公路人追求的目标之一，所以我们相信“智慧高速”也一定能够引领收费公路开启2.0的新时代。