从规划中看了交通、在交通中干了规划。

“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳——习近平总书记”

我的工作与规划结缘，先后为城市规划和交通行业主管部门支撑服务，可谓从规划中看了交通、在交通中干了规划。今天结合个人体会，浅谈“交通规划”四字背后的部门逻辑。两者虽各有不同，但共同支撑了过去40多年交通高速发展；在转型发展的当下，对差异的认识、互鉴，或许有益于规划治理变革。

01 规划认知——规划师骨子里的“情怀与天下”

“凡事预则立，不预则废”道出了事情在计划之中的重要性，但计划并不等于规划。规划中“规”是起、“划”是落，即客观认识自我、环境和规律，然后再制定计划。正道在先、优术在后，这个道是常识和规律，也是人性和制度。“规划”——二字“左夫右见、操戈持刀”，试解为规划师应有大夫之见、亦要仗义执剑而争，可谓进庙堂向权利诉说真理，于江湖感悟百态人生，用专业托起情怀，用情怀留住锋芒。（“川戈”之本意在此，大夫之见不可企及，但匹夫之志不可夺，故留取“戈”为名）

好的规划师都是彻头彻尾的理想主义者，他们专业与情怀兼具，坚信自己是城市长远价值的守护者、是弱势群体的发声人；好的规划也鞭辟入里，现状、趋势、定位、规模、功能、布局、实施一应俱全、环环紧扣，但实际上现实终究不是规划出来的，而是决策的结果。规划也是决策议程中的一环，他们服务决策也必臣服于决策、像极了战国的谋士和清朝的师爷，他们无官无品但能助推大势，他们心怀天下但天下又终归也各有其域。

比如在规划体系改革之前，发展规划是管目标、土地利用规划管指标、城市规划管坐标、交通这类专项规划更是九龙治水，谁都认为自己的规划才是总体规划，但实际上是他们之间的互动、博弈、支持、补充构成了真正的规划天下——服务于人民的规划治理。

交通规划既是一个技术过程，也是一个行政过程，归根结底是帮助决策者回应最根本挑战——即权利范围内的资源如何科学合理分配决策问题，所以认识规划，须从理解其发展和兴盛的土壤，了解其背后的决策逻辑开始。

规划三度（笔者自绘）

02 部门逻辑——交通规划中的“少林与武当”

1949年中华人民共和国成立，同年10月（中央人民政府委员会第三次会议正式任命章伯钧为第一任交通部长）交通部成立，对全国交通发展进行统筹管理；同时，在中央人民政府政务院财经委员会计划局设基本建设计划处，并在1952年改立为中华人民政府建筑工程部，主管全国基本建设和城市建设工作。至此，区域与城市交通的主管部门就此形成，两部均设有计划司，分别在百废待兴、基础极为薄弱的祖国大地，开启了史诗般的建设奇迹。

图片来源：《交通部行政史》

图片来源：网络

“要想富，先修路”是伟大的交通行业部门人共同的价值寄托，大家深信交通运输是国民经济的基础命脉，是经济和社会发展的先行官，并为之付出持续努力。区域交通行业规划服务于交通行业治理，主要着眼于国家和区域尺度，以支撑区域和城乡联系为目标，通过滚动谋划公、铁、水、空等交通投资安排，装备技术升级、运输服务提升、以及管理养护工作等，实现整个交通行业规、建、管、养、运等内部环节整体发展。规划体系主要包括中长期规划、建设实施规划、管理与养护规划、以及项目工可编制等全生命周期编制内容，围绕交通布局、交通投融资、行业管理、服务监管等强化交通政策引导。

交通行业规划围绕“干”这一落地实施目标，面向设施、装备、服务、管理多管齐下，尤其注重规划在不同行政层级的上下位传导，依托垂直的行业管理体系从部委到厅、局，以行动纲领和责任清单等形式，形成了富有成效的传导和治理架构，以保障规划的有效传导和持续落地；

区域交通行业规划的内容框架示例（来源交通强国纲要）

“居住、工作、休憩与交通，是城市规划要保障的四大功能”国际建筑协会1933年在希腊《雅典宪章》中这一提法，是城市交通规划的基本命题，即研究交通如何去适应和支撑城市功能，确保城市有机体高效运转。城市交通规划面向城市复杂系统，以满足城市交通需求、支撑城市空间布局和功能安排为目标。通过统筹城市道路、公共交通、停车、枢纽等交通子系统间的空间资源配置，实现整个城市范围内的交通体系化安排。跳出交通看交通，是城市交通规划的重要特质，它侧重空间关系网络、产业互动网络、城市出行网络的互相适应性和支撑，具有较强的系统外延。

城市交通规划聚焦“形”这一脱胎于建筑和规划的治理目标，围绕交通、空间、产业、人群互动关系，探索形成了系统化的空间关系、空间需求、空间网络互馈分析框架，以土地要素为牵引构建蓝图，以支撑城市的系统平衡和动态发展。

城市交通规划空间关系-空间需求-空间网络分析架构示意（摘自 Traffic in towns 柯林—布坎南，1963年）

03 交通中的财政——行业治理的核心抓手

区域交通行业规划能够贯穿部委、厅、局多级事权，自上而下层层传导并实施，其核心在于财政资金引导。中央财政通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等多渠道安排资金，形成交通运输领域的持续投入。从相关部委拟定财政预算及其支出安排开始，就与整个交通行业顶层规划紧密联系，通过对项目建设、运输服务、管理养护的支出倾斜，落实整个行业发展的价值导向。在中央财政资金的牵引下，引导省、市、县各级地方政府财政配套资金投入和社会投资跟进，从而以财政资金为锚，凝聚行业导向、政府导向和社会投资人意愿，形成区域交通行业规划编制、传导和实施的主要驱动力。

区域交通行业规划通过财政资金贯彻发展导向（笔者自绘）

04 空间中的交通——城市演进的重要支撑

城市交通是组织城市工作、生活、休憩等功能的纽带，城市发展需要蓝图指引，而交通就是这张蓝图的骨架和血脉。交通基础设施土地配置是城市交通规划的落脚点。城市交通规划通过与城市国土空间总体规划、分区规划、详细规划等土地传导体系结合，引导空间关系和空间行为是极为重要的内容。过去40多年快速扩张背景下，城市交通规划以土地配置为锚（约占建设用地的15%~25%），与城市土地开发以骨肉联动之势快速扩展，形成了城市交通规划编制、传导和实施的主要驱动力。

城市交通规划依托交通用地配置落实城市空间意图（笔者自绘）

结语

从港湾驶向深海，石头没得摸了、河还得过，加强经验总结和互鉴、找准方位和坐标，何尝不是大海航行的关键！