联邦交通立法是推动州 DOT 进行资产管理的最重要因素之一

资产管理已在私营部门使用多年，并非新概念。

几十年来，许多政府的交通部门将资产管理的一些方法用作交通项目投资的决策支持（AASHTO，1997）。在 20 世纪 50 年代末到 60 年代初，AASHTO 完成了一项广为人知的数据分析工作，工作内容主要是收集路面状况数据和驾驶质量数据，然后建立经验模型，将路面状况与服务水平联系起来，从而使政府官员能根据路面破损数据评估路面驾驶质量。

AASHTO的道路评估在交通设施性能预测方面具有开创性的发展，且道路评估已成为路面管理系统的重要基础。目前，这项技术已在原有基础上做出了许多改进，特别是在性能预测模型方面，例如如何将设施老化的原因和影响联系在一起（Carey andIrick，1960）。

近期，交通研究委员会（TRB）开展了对各州 DOT 的资产管理综合调查研究。调查结果显示，70%以上的州 DOT（共 43 个州 DOT）指出，资产管理使他们的决策更数据化、更可靠、更符合实际情况。60% 的州DOT声称资产管理规划需要与资本改善需求相平衡（Hawkins and Smadi，2013）。

50% 的州DOT已经开发了一套与政府官员分享资产管理信息的流程，以便就投资需求进行沟通、权衡取舍，并增加决策流程的透明度。超过90%的州 DOT将资产管理信息用于桥梁和路面，但仅有 40% 的州DOT将资产管理用于其他资产决策（例如维护、运营和安全），这说明了辅助资产在交通资产管理规划中的重要性。

许多州 DOT 正通过一系列资产管理政策对辅助资产进行管理，例如系统、项目集成方法、数据收集方法和成本、效益认证以及资产类别优先化等（Akofio-Sowah et al.，2014）。

交通投资决策中的资产管理技术始于桥梁。1967年，西弗吉尼亚州的一座桥倒塌，造成 46 人死亡。这次灾难震惊了整个美国，公众开始意识到系统监测基础设施状况的重要性。

因此，1970年，美国国会在《联邦援助公路法》（Federal Aid Highway Act）中批准了一项国家级桥梁项目，计划开发一个全国性的桥梁状况监测和跟踪系统，为此需要定期收集桥梁资产清单和桥梁状况数据。桥梁监测系统的目标是提供决策支持，以评估桥梁维护、修理和修复（Maintenance， Repair， and Rehabilitation，MR&R）的相关需求，并对项目进行优先级排序。

从那时起，联邦政府正式要求各州定期进行桥梁状况评估。2007年，明尼苏达州明尼阿波利斯市的一座桥梁发生垮塌，造成13人死亡，再次引起了人们对这一问题的关注。

到20世纪80年代，一些州和地方政府已经具备对人行道和桥梁进行定期状况评估及性能预测的能力。到20世纪90年代，一些机构开发了成本分析工具，用于评估和确定项目的优先级次序。不过在美国，联邦交通立法是推动州DOT进行资产管理的最重要因素之一，下文将进行详细阐述（McNeil et al.，2000）。

早期资产管理相关立法

1991年出台的《多式陆上运输效率法案》（Intermodal Surface Transportation Efficiency Act，ISTEA），要求各州DOT和 MPO将6个基础设施管理和监测系统作为交通规划的一部分。这些管理系统的关注重点是路面、桥梁、道路安全、交通拥堵、公共交通设施 / 设备和多式联运设施系统。提出这些要求是为了更系统、更全面地考虑交通资产的功能和条件。

相比之下，路面和桥梁管理系统在交通工程应用中比较常见，道路安全管理系统在许多州也已有所应用。拥堵管理系统、多式联运管理系统和公共交通设施管理系统对大多数交通部门来说都是相对陌生的。

1995年，迫于各州DOT要求取消无资金授权的压力，美国国会取消了交通规划中对以上系统的要求（除空气质量未达标地区的拥堵管理系统外）。然而，许多州DOT继续开发和使用这些管理系统，并将它们用于基础设施管理。

在某种程度上，许多州的DOT、MPO和地方部门都根据州法律将资产管理纳入了他们的交通规划、设计和项目建设过程中。例如，弗吉尼亚州立法机构在 1995年通过了全国第一部公私合作法，允许弗吉尼亚州交通部（Virginia DOT）将道路维护合同外包给私营企业。同时，交通部门保留质量管控、质量保障方面的管理职责。

佛蒙特州（2001年）和密歇根州（2002年）立法机构都通过了交通资产管理法，要求州政府在投资决策中以资产管理为原则。

例如，密歇根州的资产管理法（Public Act 499 of 2002）提出，建立一个由 11 人组成的交通资产管理委员会来制订全州的交通资产管理战略。这部法律导致密歇根州各郡在不同阶段的业务流程中都运用了资产管理方法。委员会将制订和开展以下方案和活动作为实现目标的主要手段：

• 按各州和区域规划的功能分类，对道路、桥梁状况进行调查并形成报告。

• 评估各州交通部门已完成和规划中的道路和桥梁投资。

• 支持开发合适的资产管理工具和程序。

• 充分利用资产管理的原则和程序，为政府官员提供关于道路改善的教育和培训（Michigan Asset Management Council，2011a）。

为促进地方机构的资产管理，委员会制订了交通资产管理指引 [ 可参见（Michigan Transportation Asset Management Council，2011a，b）]。密歇根州的经验表明，委托私营企业的方式可作为一个有效手段，用以广泛实现交通领域的资产管理。

政府会计准则委员会

政府会计准则委员会（Governmental Accounting Standards Board，GASB）在 1999 年建议各州和地方政府部门根据第 34 条会计准则，报告包括民用基础设施在内的资产财务信息。GASB 建议各机构使用账面价值法（历史成本减去其生命周期内的折旧）计算民用基础设施资产，否则就必须使用资产管理系统（Asset ManagementSystem，AMS）来证明资产管理水平优于最低标准。

GASB 34 激发了实践领域和学术领域对资产估值的兴趣，进而导致了基础设施报告中基于折旧的估值方法与基于现状的估值方法的差异。基于折旧的估值方法只是使用折旧表（通常是线性折旧）对资产进行折旧。而基于现状的估值方法会考虑资产管理系统、资产当前的状况和需求，并确定与替换相关的价值。

国际资产管理

2005 年 4 月，美国 DOT、AASHTO 和国家道路合作研究项目（National Cooperative Highway Research Program，NCHRP）发起了一项国际性研究，以调查全球范围内资产管理的最佳实践案例。项目团队由各地方、各州及联邦交通局官员和教授组成，分别访问了澳大利亚、加拿大、英国和新西兰的国家级、省级、州级及地区级交通部门。该研究表明，能成功管理交通资产的机构应具备以下重要特征：

• 设立资产管理委员会。

• 机构在业务领域做出重大改变，将资产管理视为一个关键业务领域。

• 为资产管理专门设立职位或部门。

• 资产管理已完全纳入政府规划和政策文件。

• 在确定投资优先级后使用了生命周期成本计算和风险评估。

• 基础设施报告中运用了设施估值。

• 投资和资产更新的开发项目中使用了资产管理。

• 用现状和目标差距分析手段来确定资产管理需求。

• 对各级官员进行资产管理培训，促进组织文化改变（FHWA，2005）。

该研究还发现，即使在政府预算削减的情况下，资产管理实践和流程也成功为交通基础设施提供了资金。重要的是，在公私合作中需要制定交通基础设施条款时，资产管理实践也是必不可少的。

美国国内交通资产管理交流调查

国际资产管理交流协会建议美国各交通机构开展类似的实情调查研究。2006 年，交流小组会见了多个州的交通部门（佛罗里达州、密歇根州、明尼苏达州、俄亥俄州、俄勒冈州和犹他州）、一个市交通局（俄勒冈州波特兰市）、两个都市规划组织（密歇根州底特律市 SEMCOG 和大急流城议会）、两个郡的交通部门（佛罗里达州希尔斯伯勒县和密歇根州肯特县）、一个公路收费管理局（佛罗里达州）以及一个资产管理协会（密歇根州）。

这次调查主要有以下发现：

所有机构都对投资采取优先保护策略。但在许多情况下，这一策略会遇到很多问题，例如在缓解现有道路拥堵状况时，需要兼顾新建道路的承载能力，以应对人口和就业增长问题。

• 在每一种情况下，资产管理过程的成功与否都与组织内部的资产管理领导人直接相关。在资产被制度化

管理前，在机构的标准运营程序中，资产管理领导人都会起到尤为关键的作用。

• 在某些情况下，资产管理程序的存在，证明了道路系统的交通投资是合理的。更重要的是，这有助于从立法机构获得额外资金。资产管理方法的应用至关重要，可以向政府官员提供投资（或不投资）道路基础设施的需求和结果。

• 成功的资产管理流程都摒弃了“最差优先”的投资策略，转而采用基于寿命周期成本计算的投资原则，并制订了成本效益最高的保护和维护策略。

• 成功的资产管理过程具有相应的性能指标来引导投资决策。这些性能指标是系统监测的重要指标，并在一个案例中用于年度个人评估。在许多交流调查过的部门中，基于性能指标的资产管理方法已成为一项常规运营手段。

• 基于性能指标结果的情景分析，是使决策者认识到投资交通系统必要性的最有效方法之一。这种情景分析可以为基础设施投资的必要性论证作支撑。

• 成功的资产管理没有单一的组织模式。在调查访问的过程中，发现了许多不同的、成功的资产管理组织模型。其中，在定义和实现资产管理过程中采用团队合作的方法也许是最重要的组织特征。

• 几乎在所有情况下，资产管理在推进过程中所遇到的困难，都会促进不同组织单位之间的沟通。许多管理者认为必须促进资产管理过程中的跨组织合作，从而使规划和决策更加有效。

• 实施资产管理过程的前提之一是进行系统性的自我评估。

• 在调查各部门资产管理工作的过程中，几乎没有应用风险评估技术。风险评估的概念可以更好地使政府官员理解与基础设施故障相关的经济成本，并将这些成本纳入分析过程。

• 在部分情况下，州 DOT 将数据视为一种资产，同时将数据收集过程视为一种重要的决策支持功能。因此，DOT 需要有效的信息处理工具，从数据收集工作和“一次收集，频繁使用”的策略中获得信息和数据。

• 在部分情况下，出行者体验被当作资产管理流程的一部分。对道路系统客户来说最重要的方面，往往会通过问卷调查的方式确定，例如基础设施维护状况。因此，各交通部门会选择一些影响公众对其看法的性能指标来衡量，例如乘车质量。

• 新技术可以使资产管理活动的数据收集更有效率且成本更低。例如，便携式计算机或平板计算机结合全球卫星定位系统（GPS）可以成为强大工具，用于收集路网状况数据。

交通资产管理指引

AASHTO 在 2002 年出版了《交通资产管理指引》。该指引为各州政府提供了一个有用的框架，以评估各州既有的业务流程，判断其是否利用既有资源实现了最佳价值，并帮助各州政府确定在其既有流程和能力范围内是否还有改进机会（AASHTO，2002）。相关机构会在设施的全寿命周期内对其施加各方面影响，以控制设施成本。因此，决策干预的性质和时间是至关重要的，并且对基础设施服务水平的成本效益有可观的影响（这一点稍后讨论）。

2011 年，AASHTO 出版了第 2 版《交通资产管理指引》，即《管理的实施应用》（AASHTO，2011a）。第 2版更注重总结各州 DOT 成功实施资产管理的特性。该指引明确指出：交通资产管理规划（Transportation AssetManagement Plan，TAMP）中包含的内容，会因 TAM 程序的成熟程度及其对决策的影响而异。例如，TAMP 最初的内容可能只是简洁的文件，旨在理解 TAM 实践中的优点和缺点，并可能包括交通资产管理的目标和措施、识别现状与目标间的差距、寿命周期成本和风险评估分析以及财务规划。所有步骤都是为了达到一个更高水平的 TAM 阶段，以“记录当前的政策、标准、寿命周期策略、服务水平、信息系统、关键资产、资产知识和工作程序（AASHTO，2011）。”

若要满足 TAMP 中对路面和桥梁的初始和核心要求，就要依靠信息和数据，这些信息和数据同时可用于TAMP 的每个部分中。例如，系统性能指标，会涉及与路面和桥梁现状维护相关的性能指标。这可以延伸到哪些性能指标能定义利益相关者的参与程度。人们也可以将注意力集中在与安全、机动性、环境质量和财务可持续性等目标相关的资产投资的共同利益上。

MAP-21 和资产管理立法

2012 年出台的 MAP-21，是关于交通资产管理要求的最具体的法律。作为国家资产管理规划的一部分，该法要求每个州都制定并实施一项“基于风险的”政策，提供给美国国家高速公路系统（National Highway System，NHS），包括数据收集、维护和集成、软件成本及设备成本（FHWA，2012a）。该法生效后，FHWA 发布了一份关于制定所需资产管理系统规则的通知。该法建立了基于风险的交通资产管理规划的基本结构，确定了TAMP 中包含的最小主题和制订规划的过程，以及制订规划的时间框架。以下是一些关键要求：

• 各州 DOT 要求为 NHS 制订和实施资产管理规划，用于改善或保持资产状况和 NHS 在固定资产方面的评估（尽管各州交通部门鼓励将所有公路基础设施资产纳入管理范围内）。

• 州级资产管理规划必须包括一个项目规划策略，该规划将：达到州资产状况规定的预期目标和 NHS 规定的效益；支持管理规划的推进，以实现州目标。

• 关于所需的过程，每个州 DOT 必须建立以下工作流程：

◼ 进行评估差距分析，并确定消除差距的策略。

◼ 在路网级别上对资产类别或资产子组进行寿命周期成本分析。

◼ 对规划中的资产进行风险评估分析。作为这一流程的一部分，各州交通部门将识别和评估可能影响NHS 的资产状况或资金有效性的风险（例如极端天气），因为这与固定资产有关。

◼ 分析与当前和未来环境条件（包括极端天气事件、气候变化和地震活动）相关的资产和高速公路系统风险，为如何最小化影响、提高资产和系统弹性的决策提供信息。还必须制订应对最高优先风险的缓解规划。

◼ 评估因紧急事件而反复修复或重建的道路、高速公路和桥梁。对于资产管理规划中的资产，各州DOT 需开发一种方法来处理和监控资产的高优先级风险和系统性能。

◼ 制订为期 10 年的财务规划。

◼ 制订投资策略，以改善或保持资产状况和 NHS 评估。

◼ 利用路面和桥梁管理系统分析州级公路路面、非州级 NHS 路面和桥梁的状况，并确定最佳管理和投资策略。

• TAMP 中至少应包括：资产管理目标，这些目标应与机构的使命相一致；制订措施和目标，在资产的全生命周期内以最低的实际成本维持资产状态；NHS 的路面和桥梁资产摘要清单，至少应包括对州级路面、非州级 NHS 路面和 NHS 桥梁等资产的情况描述；评估和识别差距；全寿命周期成本分析；对规划中包括的资产和公路网的风险管理分析，以及对这些资产的定期评估、财务规划和投资策略摘要。

• TAMP 必须为短期项目规划制订一套投资策略。

MAP-21 中的资产管理方法的主要特征之一是强调对风险的管理。正如 FHWA 所指出的：“因为风险是不确定的和可变的，所以会对政府机构的目标产生积极的或消极的影响。风险管理旨在有效地管理潜在机会和威胁，通常包括文化、流程和结构。”2012 年，FHWA 在三个州资助了试点项目（路易斯安那州、明尼苏达州和纽约州），研究基于风险的资产管理方法和交通资产管理规划。

近期出台的联邦交通法，即《美国路面交通法》（Fixing America’s Surface Transportation Act，FAST），重申了 MAP-21 对资产管理规划中资产性能指标的要求。该法规定，如果在一个汇报周期后，州 DOT 在任何性能指标领域没有达到目标或在实现目标方面没有取得重大进展，则必须提交一份报告，描述为实现目标将采取的行动措施。在第一个汇报周期中，如果州级系统中的路面低于最低要求，则要接受强制性惩罚。

赛文荐书：本文摘选于《交通规划手册原书第4版》一书，《交通规划手册原书第4版》聚焦于交通规划师需要掌握的专业要素，以及交通规划过程中的特定条件和应用语境，系统探讨了以下六大问题:什么是交通规划?交通系统有哪些基本概念，它们与公共环境之间的关系是什么?交通规划有哪些分析与研究方法?如何完成一项专题交通规划?如何规划一个多式联运网络?在一些特殊的交通规划应用中有哪些注意事项?

本手册由美国交通运输工程师学会(ITE)组织编写，迈克尔·D,迈耶(MichaelD.Meyer)博土主持编写工作，在《交通规划手册(第3版)》的基础上修订而成，紧跟交通规划领域的多方面变化，引入了丰富的新专题资料和参考文献。手册是由张晓春、段进宇、刘婉欣等翻译。本手册可作为交通规划、交通工程、城市规划相关领域工作者、研究者，以及交通相关专业高校师生的参考读物或教学资料。