压力与困境

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2023年恐怕是城市交通领域引发社会热点频率最高的一年。从公交企业财务危机、小汽车购车补贴，到网约车驾驶员以及外卖小哥和平台的关系，再到城市公共停车位经营权拍卖、共享电单车的投放额度拍卖，还有快递外卖的交通安全和管理、一些城市的电动自行车限行、公交专用道的调整和取消等等，当然还有自动驾驶上路、MAAS概念产品和服务的初启。

笔者在城市交通相关的研究还有技术工作中也算摸爬滚打了十余年，在2023年第一次体会到一种感觉，那就是城市交通领域似乎已经发生了一些本质变化，也许我们已经到了不得不重新认识，重新梳理城市交通的时候。笔者结合自己的经验和体会对2023年出现的变化提出一些看法和建议，供批评和讨论，也期望在2024年整个行业能面对压力和变化做出一些转型。

1 压力和困境

过去的一年相信大部分行业都感受到了压力和困境。城市交通，作为居民衣食住行中不可或缺的一环，某种程度上，甚至是困境和压力的最直接感受者。笔者从三个方面来总结一下。

1-存量的需求，增量的供给

近三年几乎全国的公交企业都感受到了巨大的财务压力，部分城市甚至出现了短暂的停运以及拖欠驾驶员工资等事件。尽管很多城市2023年相对上一年客流有所回升，但公交客流的整体下降趋势已经成为不争的事实。

这里面固然有诸如地铁、网约车、共享单车以及电动自行车的分流，但依靠快速城市化提供源源不断客流增长的时代也已经过去，这恐怕是更大的背景。

从交通部的统计数据来看，如果以全国的公交线路规模和轨道线网里程来代表城市公共交通运力供给规模，公共交通的供给近十年一直保持着增长的趋势。从整体来看，轨道的整体客流虽然在上涨，但如果与公共汽电车客流加起来看，整体的公共交通客流并未有显著的增长。

而除了公交客流下降，如果具体到轨道交通的单公里客流强度指标，也是逐步开始下降的，包含城市轨道交通在内的城市公共交通供给的边际效益正在变低。尽管近年发改委对全国城市新建轨道交通的审批限制更为严格，但轨道规划建设直至运营的周期长，2023年多个城市的新一轮轨道交通规划才刚刚获批，加上已经开始投入建设的轨道项目，城市轨道交通的供给增长预计依然会保持较强的惯性。

图 公共交通供给和需求的变化趋势（数据来自交通部网站）

伴随着传统巡游出租车载客量的下降，近十年，移动互联网平台出行服务的网约车出行量、共享单车使用量都呈现出了迅速增长的趋势，并且在城市出行中已经占相当的比重。网约车的出行量在上升，同时网约车驾驶员和车辆的运力投入更在迅速增长，这也导致司机劳动的边际收益也在明显下降。也许大家还能回忆起十年前网约车巨额补贴司机乘客的疯狂场景。

据交通部数据，2023年8月底，各地网约车驾驶员证达到605.9万本，车辆运输证达到257.1万本，订单数量为8.24亿单。而2022年的同期数据为471.4万本、193.9万本以及7.03亿单。（考虑排除了2022年受疫情影响明显的数据）

私家小汽车和电动自行车的保有量这些年也增长迅速。据公安部数据，全国2022年的机动车超过百万的城市比2021年增加了5个，达到84个，新能源汽车保有量达到1310万辆，2022年新注册登记535万辆。而据中国自行车协会的数据显示，2022年，中国电动自行车产品累计销量约5000万辆，社会保有量达3.5亿辆。

无论是轨道交通、公共汽电车为代表的公共交通，还是移动互联网提供的网约车和共享(电)单车出行服务，以及小汽车和电动自行车为代表的私人交通工具，城市出行的供给侧近十年一直保持着增长的趋势，并且短期内还具有一定的增长惯性。而城市化速度减缓滞后，出行需求的增长也进入存量阶段，在供给继续增长的背景下，出行市场出现了两个明显的特征：首先，城市内不同出行的方式的分担已经出现了此消彼长的明显关系，例如公共汽电车的客流断崖式下跌；其次，各种出行服务的边际收益开始明显下降，前不久某一线城市地铁的成本数据公开就引发了很多关注和报道。

2-交通的需求，非交通的压力

城市交通除了供需之间的关系外，也脱离不开大的经济发展背景。进入2023年，城市交通市场和空间就承受了太多交通本身以外的压力。

首先是经济增长的需要。尽管可以通过拍卖经营权的方式来规范和管理城市交通出行服务，但2023年初石家庄的共享电单车经营权拍卖、年中广西南宁的公共停车泊位经营权拍卖似乎都更多地显示了地方政府的收入压力。交通空间里可以并且需要细化确定产权的内容很多，也可以产生出很大的经济效益，但是如果产权的确定导致出行成本在短时间内过度提高，恐怕会对经济运转带来更大的负担。

此外还有汽车销售市场的补贴，为了提振消费，2023年3月份湖北“史上最强购车优惠”引发了全国关注，2023年底又发布了2亿的购车补贴的政策。其实除了直接的购车优惠补贴，放松新能源车辆的车牌限制更是种隐性补贴。

最近浙江省发改委拟推动杭州取消小客车限行等措施也一定程度上反映出经济增长对汽车消费的需要和依赖。其实公共汽电车企业的新能源公交车的购置和使用成本也成为公交运营企业重要的财务负担，不能忘记的是，这些新能源公交车其实为我国的新能源汽车产业在爬坡阶段也提供了很大的支持。

其次是稳定就业的需要。2023年内卷一词继续火爆，已经从原来大厂、白领的工作调侃，向网约车司机、外卖小哥身上蔓延。2023年10月份交通部官方数据显示，网约车驾驶员证已经达到了633万本。根据美团数据，2022年美团外卖的骑手数量达到了624万，而到了2023年第一季度。这一数据已经超过了700万人。如果加上外卖行业第二名的饿了么骑手考虑在内，再加上其他平台的快递人员、共享单车相关的调度人员等等，整个互联网交通市场提供的灵活就业岗位应该远不止千万。毫无疑问，城市交通一定程度上成为了当下经济压力下提供就业岗位的重要缓冲空间。

图 上海市中心路口大量通过的电动自行车，作者拍摄于上海延安东路四川中路路口（2023年10月底中午）

最后是出行需求的非正式供给。共享（电）单车和私人电动自行车的爆发，在为城市提供必要的可负担移动能力的同时，也承载了相当产能和其他灵活就业。但是，由于城市内部“非机动车”出行和停放空间的规范性依然不足，甚至可以说，相对于这些需求的爆发，配套的规范性交通空间和交通规则显得相当滞后。

这也导致了共享（电）单车和以电动自行车为代表的非机动车出行方式在满足刚性需求的同时也产生了不小的负面影响，前不久广州对电动自行车的限行就引发了不小的争议。

在目前的形势下，这部分非正式供给对应上游产能以及下游城市运转运输和市民生活、通勤出行需求无法被忽视。这种非正式的交通供给目前似乎也无法找到更好的替代，可见的一段时间内，还会保持相当的规模。在管理的同时，更迫切需要的是考虑一定的服务保障，因为这种出行需求是不会消失的。

过去十多年，交通规划与管理领域一直推动的战略是减少小汽车出行，促进公共交通分担率的提升。近年我们又开始大力推行“慢行”交通、绿色交通建设，目的是让城市交通健康可持续。

笔者在设计院也工作过几年，理解行业理想和情怀的重要性。集约出行和低碳出行具有高的社会效益，但现实情况也很明确的告诉我们，在特定的阶段，城市交通依然需要额外负担诸如产能和就业以及非正式机动化能力等更多的外部需求。依靠小汽车的机动化出行带动汽车产业发展，依靠电动自行车的非正式可负担机动化填补城市运转的机动化能力空缺恐怕是必须要面对的过程。要跳出交通本身来看城市交通的社会效益。

3-多元的出行供给，低效的市场竞争

以前交通规划行业为了预防中国出现可能像美国上世纪的交通拥堵和空气污染问题，大力提倡优先发展公共交通，对小汽车出行需求进行管理和引导。城市人口的低密度和高经济水平决定了美国在上世纪八十年代就能有80%~90%的小汽车方式的通勤交通分担率。与上世纪的美国相比，我们的城市密度和整体收入水平都不可能支持小汽车占绝对主导的城市交通模式出现。而市场环境下，必然会有其他的供给形式来满足实实在在的需求。

近十年电子地图、网约车、共享（电）单车等移动互联网交通服务迅速进入城市交通出行领域并发展壮大，成为我们国家城市交通中私人出行服务的新供给形式。

在上海，2023年第三季度网约车的日订单量超过了150万，而共享单车的日均使用量在上半年则在200~300万之间。与之对应的是，在2023年相关媒体报道，上海有证的网约车驾驶员超过10万，有证的网约运营车辆在7万左右。笔者在多次乘坐网约车和司机聊天的过程中体会到这个行业已经出现了明显的内卷，相信很多人也在自媒体的短视频中体会到司机的不易。

而共享单车的投放量虽然目前没有官方的统计数据，但根据公共空间的摆放规模，部分地铁站点高峰时期停放的溢出，大致也可以判断出供给对于需求是否富余，供给的空间结构是否还需要优化。

私人交通出行服务的优势体现在灵活、便捷，而公共交通出行服务的优势体现在集约性，运输的效率高，单位成本低。城市高密度的人口和岗位空间特征为这两种交通出行服务的高效率提供了基础：前者需要高密度提供足够的双边市场规模，而后者需要靠高密度来集中相同方向的出行需求。同样的优势条件带来的市场基础也带来了两者用户重叠竞争的客观事实。

在特大城市，网约车的单车订单数在下降、网约车司机的日均驾驶时间在增长。共享单车的使用趋于理性，但也有受季节和气候影响明显的淡季旺季，同时共享单车平台之间竞争导致的局部过度投放和溢出使得管理难度提升。个体电动自行车的异军突起，已然成为刚需的重要形式，在满足机动化出行需求的同时，异化了非机动车的定义和管理。而公共汽电车客流的下降，导致规模经济的效益难以兑现，绿色出行效率打了折扣。随着城市轨道线网规模的增长，轨道客流总量也在增长，但随着由大建设期向运营期过度，整体客流强度难以提升，单客运营亏损缺口正在逐步引起重视。

基于笔者总结的以上三点，足以表明，我们城市交通出行的规划和管理重点已经急需从增加供给满足需求转向交通出行市场供给存量的规制和结构调控，不但要提升整个出行市场的供给效率，也要保障交通出行市场供给侧的财务稳健性和发展可持续性。

2 转变和回归

俗话说，变则通，通则达，在压力达到极致时，转变是必要的。调整策略和改变方向必然是解决当前城市交通压力和困境，找到新的可持续发展的有效路径。笔者结合这些年在城市交通领域从业的经验和体会，提出以下观点供批评讨论。

1-从管理到服务的转变，建立用户思维

过去的发展中，交通基础设施的规划建设思维还在于跟上需求以及调节需求，认为供给只要提供了，需求就会接受，对需求进行调节就能让供给和需求匹配。在快速增量的阶段，供给相对滞后的条件下，这个逻辑是通的，但在存量阶段，用户的市场选择行为变得越来越重要。

10年前网约车平台的补贴大战就直接引发了乘客的出行方式选择在短时间内剧烈变化；疫情之后全国公交乘客的规模普遍显著下降，但老年人的公交出行比例越来越高；与此同时，笔者对多个城市的公交乘客刷卡数据分析也发现，部分城市一个月或者一年内频繁使用公交的“常旅客”比例也在下降；在上海，笔者观察，2023年12月份的低温潮的几天，共享单车的骑行者数量减少，而同时公共汽电车的乘客量反而略有上升。

出行行为受到市场供给和外部环境的影响，并不是我们过去思维里供给量和需求量的静态“平衡”。在越来越多元化和实时化的出行供给背景下，出行者的选择行为更为动态，对于供需量平衡的追求要转向如何动态调整供需的“均衡”。

笔者硕士研究生的专业是“交通运输规划与管理”，从字面意思来理解，是对交通运输系统一种自上而下的设计和调控。

然而，在信息社会越发发达，特别是移动互联网进入城市交通出行领域后，由于信息交互效率和支付便捷性的提升，城市内部的交通运输系统的市场化特征被充分激发，自下而上的市场力量对系统的影响力越来越大。

电动自行车的爆发就是很好的证明，出行需求只要找到管理的缝隙就能像以前的乡镇企业一样蓬勃发展，无论其形式是否完全合法，以及存在多少的问题。市场力量形成的出行需求模式成为整个系统无法忽视的组成部分。笔者在以前的文章中也提及，对于形成一定规模的交通需求，在对出现的矛盾和问题进行管制的同时，也要同时提供服务思维，因为出行需求是满足其他生产生活的重要基础，无法被替代。在城市交通领域，我们也要尽量避免先污染后治理的发展路径。

一些城市的电动自行车在局部范围限行引发了舆论，被限制的电动自行车出行是否有其他出行方式替代？公共交通除了线网优化和开通各种定制公交外，是否可以进一步考虑对常旅客的需求特征和偏好进行研究，找准定位，保住客流的基本盘？公交更换小型车辆必然能减低成本提高效率和乘客体验吗，会不会影响公交集约性的运输优势？网约车司机和乘客因为车资产生矛盾时有发生，监管角度是否更要考虑网约车司机的基础收入保障，从而提高行业服务质量？

在国外的一些规范指南中对道路交通地使用者一般称为road user，在公共交通中一般称为passenger。前者翻译过来是“道路使用者”或“用路人” ，后者翻译为“乘客”。其实本质上出行者就是城市交通系统的“用户”甚至“客户”。城市交通出行中多元的供给恰恰是为了满足用户的需求、偏好、成本约束等等差异。相对于供给和需求量上的平衡，提供多元化、差异化服务是市场提升用户效用以及整体社会福利的方向，这本质上就是高质量发展。

2-从建设到运营的转变，保障可持续发展

城市规划和城市设计中很强调多元化或多样性，这也是城市韧性的体现。城市交通出行服务的多元化其实也是对城市交通韧性的提升。笔者在之前对共享单车出行的数据研究中就发现，新的出行方式在强化轨道交通站点辐射能力的同时，也能对轨道交通服务的盲区进行补充。

笔者也观察到，在有些轨道站点，高峰时期共享单车停放溢出严重，而同时到达的接驳公交车上的客流却很少。但是在严寒和酷暑以及雨雪天气时，共享单车的骑行数量显著下降，公共汽电车的乘客量是否会有相应的上升？两者之间有协作互补的空间，随着环境变化形成韧性的供给，这也是城市综合交通系统运营的重要方面。

城市空间的功能在升级迭代，人口结构也在发生变化。在出行服务供给日趋多元的背景下，公交线网的供给是否有足够的弹性？笔者经常在某一线城市不同公交站点观察到在平峰期间，同一条线路的车辆在两三分钟内连续到达。在近年，笔者对多个城市的公交实际服务数据进行分析，发现很多城市公交系统在工作日和节假日、早晚高峰和平峰的供给区别并不明显。如果结合客流量的时间分布来看，甚至供给的高峰时间和需求的高峰时间也存在着错位。尽管近年行业里大谈智能化、数字化，但如何以企业运营的理念来经营公共交通系统，真正深入研究用户的需求特征，更好地匹配服务与乘客的需求可能才是提质增效的本质。

2023年贯穿了各地公交企业财务紧张，工资无法保障，甚至临时停运的新闻。2023年11月27日的滴滴故障事件瞬间登上热搜，对出行带来不小影响。共享单车平台和网约车平台也公司有在市场进进出出，甚至前几年有大规模拖欠用户押金倒闭的。网约车司机的超负荷劳动，外卖小哥在马路上的搏命冲刺，以及他们与平台之间的分成，成为影响运输从业人员健康、城市交通安全以及整个供给市场稳定性的重要因素。出行供给在发展可持续角度的财务稳健，行业效率，从业人员健康等等在当下都显得更为重要，因为稳定的出行市场供给是城市运转的重要基础。

3-要行业信息化，更要提升工业基础水平

这几年以数据大屏为代表的智能智慧交通信息化系统充斥着城市交通管理市场，路面上包含摄像头在内的各种感知设备以及用于交通管理的声光电设备也越来越多。各路大厂和制造商纷纷进入城市交通领域提供服务和产品，给各个城市建立智能交通，数字孪生系统，总给人一种他们有啥就能在城市交通市场内卖啥的感觉。前不久某大厂甚至依据自身的数据特点，量身打造了自定义的城市交通畅行排行版，很欣慰业内总算有人对这个排行榜提出了一些专业的反对意见，难得为行业提了提门槛。

城市交通管理市场的混乱一定程度上表征了行业繁荣的程度，但过度的混乱说明了行业的基础标准还有待提高。在当前阶段，整个行业质的提升应当比量的增加更为重要。

前不久一个交通专业的公众号文章在圈内刷了下屏，行业的年轻人对比了国内外四种交通分析软件对相同的交叉口输入数据进行服务水平指标的计算，最后发现结果差别很大，年轻人感到了困惑。尽管有高校教师觉得这篇文章的专业性太差，但笔者还是很佩服这种钻研较真的精神。不理解就问，觉得有问题就动手算，而不是人云亦云或者直接不加思考地接受既有规范标准。出现这样的困惑其实也恰恰反映了我们这个行业还缺乏比较统一的基础标准，这也导致了很多投入的低效。

一个行业的标准化水平越高，工业基础越好，对产品的形式和质量以及功能效果的评价就越明确，产品的规模化生产以及和用户的反馈迭代也就越容易形成。这样，产品的质量和作用才能越来越强，整体成本才会越来越低，甚至行业创新创业的成功率才会越来越高。

最近特大城市的政府部门以及很多专家和从业者在力推MAAS（Mobility As A Service，出行即服务）的建设。这个理想非常美好，能够利用综合交通系统为出行者提供从起点到终点的一站式服务，最大化发挥系统的能力。综合交通系统中各种交通方式的顺畅衔接是MAAS的重要基础，而完成这样的衔接需要专业化和很多的细节。笔者多年前曾经看过一本德国的公共交通换乘车站的设计指南的翻译节选，其中对于公交换乘站的平面布局设计就依据线路的不同走向分了好多种，既要考虑公交车辆的进出动线，不同的发车频率，也要考虑换乘乘客过马路的需要等等，可谓细节满满。我们的公交行业这几年力推的信息化建设、以及推出各种定制服务、特色服务，升级完新能源，又要考虑更换小车型，想在逆境下转型甚至翻盘。

但是看到几十年前，德国对于公交换乘站点的接驳设计规范能做到这种细致的程度，是否可以思考下，在有些创新之前，我们的行业基础水平是不是还有不少的提升空间？这个基础是能够要求公交准点，进行高效率的公交调度和驾驶员排班，以及保障乘客换乘服务质量的前提，更是公交系统智慧化数字化的依托。

图-德国公共交通工具换乘枢纽点设计节选翻译

3 结语

最近十年，城市交通出行服务和交通工具的供给已经呈现出多元化和市场化的特征，对以往的交通规划或者管理思路提出了更多的挑战。

在很多行业地演讲甚至学术报告中一直会听到诸如：底层逻辑变了，进入下半场，或者进入X.0时代等等。但笔者相信城市交通始终是城市发展的和运转的中间环节，提高运行效率和安全性，更好的服务出行者，提高系统韧性的目标是不会变的。

从出行者角度，随着更为多元的出行方式而带来的市场竞争，会促进出行价值的进一步回归。

从规划管理者角度，除了传统的工作，更需要面对供给结构的变化带来不同出行方式，不同出行者之间的利益变化。重视交通出行中用户的市场选择行为，对供给进行合理的规制和管理调控，同时重视行业基础的建设，必然是存量时代城市交通规划与管理的新的重要任务。