必须实施严格的公交优先政策才能提高地面公交的竞争力

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文章转载自：同济设计交通规划设计院

最近公交专用道设置、公交企业运营困难等成为社会热点，行业发展也面临前所未有的挑战。地面公交怎么办？这是一个沉重和复杂的话题，问题似乎很明显，解决思路很明确，但要达到效果好像也很难。

本系列试图从地面公交的基本特征出发，从本源上认识地面公交存在问题，尽可能提出解决的方案。系列包括3个主题：客流为什么下降？公交为什么亏损？未来到底怎么办？

一、理想与现实

公共交通是集约、绿色、高效的出行方式，公交优先是保障人民基本出行、解决城市交通拥堵的重要手段，被寄予厚望。随着机动车保有量的上升、地铁线路的完善、新交通方式的出现，越来越不习惯等待的城市人，逐渐疏远了公交车。曾经作为公共出行首选的城市公交车，面临着尴尬的处境：客流大幅下滑，企业经营困难，行业可持续发展面临挑战。

相关统计，2014年全国地面公交（城市公共汽电车）客运量为781.88亿人次（日均2.14亿），到疫情前的2019年减少至691.76亿人次（日均1.89亿），疫情后的2023 年上半年日均客运量1.19亿人次，比疫情前降低37%。

二、客流为什么会下降？—不是公交人不努力

梳理国内外主要城市地面公交运营情况，可以看出随着轨道交通等交通方式的发展，地面公交客运量呈下降趋势是普遍现象。不是公交人不努力，而是在趋势面前，努力只会影响进度，而不能改变结果。    

（一）外部因素：各种交通方式分流明显

上世纪80-90年代，上海的地面公交“挤”，拼的是灵活、速度、勇气、力气和智慧。90年代开始，轨道交通逐步普及，2021年已经超过831公里；2000年初，助（电）动车逐步普及，一度达到居民出行的16%；2015年后，共享单车兴起，分流了地面公交与轨道的接驳。私人小汽车也从2011年的100万辆，增加到2021年的360万辆。

图：上海主要交通设施和交通工具变化情况

根据调查统计：轨道交通、助(电)动车和共享单车分别对地面公交的长距离、中距离、短距离的交通方式产生冲击。

轨道交通：平均出行距离14公里，60%来自地面公交系统

助(电)动车：平均出行距离5公里，33%来自地面公交系统

共享单车：平均出行距离1.5公里，25%来自地面公交系统

可以说，轨道交通、共享单车、助（电）动车和小汽车等外部交通方式的演变，成为地面公交客流下降的重要因素，疫情只是加剧了这种趋势。从上海居民出行方式的演变也可以得到这一点。地面公交从1995年的28%，下降到11%；轨道交通0.8%上升到21%；小汽车5%上升到20%；助（电）动车从0%增长到12%；步行系统的变化不大。地面公交、轨道交通、小汽车、助（电）动车几种出行方式对比来看，地面公交的出行比例最低。

图：上海中心城区居民出行方式演变

“虚假繁荣”：2022年上海轨道客流达到1200万，大大超过地面公交（400多万），轨道和地面公交客流比例演变为7:3，轨道交通成为绝对主力。分析上海人口和地面公交客流的关系可以得到：上海2002年~2012年地面公交客流基本维持稳定，这主要是人口持续增长维持了地面公交客流，但是从居民出行方式来看，地面公交出行比例是持续下降的，这是一种“虚假繁荣”。到2012年以后，上海人口基本维持稳定，这种人口支撑的模式失效，地面公交客流和出行比例出现了“双降模式”。

图：人口、轨道与地面公交变化情况

国外的情况也大致类似。韩国首尔随着轨道交通的发展地面公交客流和出行方式比例均出现下降，2004年进行了公交改革，地面公交客流持续下降的趋势得到遏制，但在轨道交通客流持续增长的情况下，地面公交客流并没有明显上涨，而是维持了稳定。

图：韩国首尔轨道与地面公交客流演变

香港是公共交通占主导的城市，轨道和地面公交占出行总量的80%。但随着轨道交通的发展，地面公交的出行比例逐步降低。由于人口的持续上涨地面公交客流量基本维持在600万左右，呈现“客流规模稳定，出行比例下降”的态势。 

图:香港居民出行结构

图:香港公共交通发展情况

新加坡也面临了同样的问题，从1998年-2012年，地面公交出行比例持续下降，并于2012年进行了公交改革，地面公交出行比例和客流出现了回升。  

图：新加坡居民出行方式演变

（二）内部因素：地面公交的交通特征

为什么轨道交通、小汽车、助（电）动车和共享单车很容易就分流地面公交的客流？外因都是通过内因才能发挥作用，最终决定居民出行选择的还是由地面公交的交通特征决定的。

影响居民出行选择的因素包括多个方面：运营速度（时间）、可靠性（准点率）、可达性（便捷性）、价格、舒适性等。各种交通方式的交通特征和优缺点如下表所示：

表：城市各种出行方式的交通特征对比

图片备注：红色表示劣势，绿色表示优势    

小汽车交通出行成本高，但是舒适性和便捷性好，在收入达到一定水平以后，没有强力外部因素干预的情况下，往往成为这部分居民出行的优先选择。

轨道交通的突出优点速度快，可靠性强，票价合适，成为居民长距离通勤交通的首选。

助（电）动车在便捷性和可靠性上占据优势，价格也较为适中，如果不考虑天气和地形因素的影响，中等出行距离的主要选择。

共享自行车同样便捷性和可靠性上占据优势，但是由于运营速度和舒适性，适合短距离的接驳出行。

图：不同出行方式的交通特征对比

从地面公交的交通特性来看，地面公交本身是缺乏竞争力的。由于发车间隔，两头接驳，站点停靠，受道路拥堵影响等，车外接驳和等候时间大约占总时间的40%以上，一般运营速度15公里/小时（BRT可以达到20公里/小时），在道路拥堵的情况下，速度降到10公里/小时。在没有公交专用道的情况下，受道路拥堵影响大，运行可靠性（准点率）较差。在强调公益性的前提下，地面公交秉持了低票价的政策，这是地面公交相比其他交通方式的最大优势。

图：上海公共出行在途时间构成对比

随着客流的分流，地面公交的服务主体逐渐演变为包括老人、学生、特殊群体以及中长距离缺乏轨道交通的郊区客流。根据嘉定区公交客流相关调查数据，地面公交使用群体偏向老龄化，50岁及以上年龄段客流占比44.4%、学生12%。但是随着“3个1000公里”中1000公里城际线（包括城际铁路、市域铁路和轨道快线）的建设，郊区客流也岌岌可危。看来似乎救房地产需要外来人口增量，救地面公交也是需要外来人口增长。

图：嘉定区公交客流年龄组成比例

图：上海市不同区域地面公交线路客流变化

（三）发展的困境：失去容易，恢复却很难。

拿笔者来说，2012年买车之前，还会乘坐公交车。2012年之后偶尔乘坐，基本上也是轨道交通的接驳。2020年底，轨道18号线开通以后，接驳交通也很少。市内出行在不开车情况下，基本上是轨道+步行或共享自行车。地面公交客流失去容易，恢复却很难。

上海地面公交客流在人口增量的情况下，过了一段时间“虚假繁荣”的日子。现在在没有人口增量的情况下，存量“蛋糕”怎么分？其实在中国城镇化已经接近65%的情况下，很多城市都会面临这样的问题，存量优化，比增量规划更重要。

拿上海来说，按照2019年的居民出行结构来分析：

步行：24%，这一部分相对稳定，各种方式对其影响都较小。

轨道交通：21%，随着轨道的持续建设，轨道比例只会持续增长。    

非动车交通：4.2%（未包括共享单车数据），似乎也很难。

助（电）动车：12%，都开助（电）动车了，你还想怎么样？山地城市没有助（电）动车出行，地面公交客流总体还是可观的（如果按照这个比例转换为公交，上海地面公交客流会达到1000万）。

出租车：4.6%，好像蛋糕有点小，似乎也很难。

小汽车：20.1%，都打我的主意，可是似乎，也许，仅仅靠地面公交自身，可能很难办到。

图：2019年上海居民出行结构

三、小结

梳理国外主要城市地面公交运营情况，可以看出随着轨道交通等交通方式的发展，地面公交客运量呈下降趋势是普遍现象。不是公交人不努力，而是在趋势面前，努力只会改变进度，而不能改变结果。

从地面公交自身交通特征来看，地面公交运营速度慢，可靠性（准点率）较差，可达性（便捷性）一般，舒适性一般，除了价格低，优点并不突出。仅仅依靠地面公交自身的发展是很难有较强的竞争，必须实施严格的公交优先政策才能提高地面公交的竞争力。    

地面公交客流失去容易，想要恢复却很难。想要实现公交优先发展，仅仅通过地面公交自身的努力似乎作用不大。