“十四五”时期是统筹优化城市交通结构的重要窗口期

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2023年宏观经济形势严峻，要求交通基础设施投资稳定维持在一定规模和保持较大投入力度。

当前，我国交通基础设施已经基本适应、部分适度超前经济发展需求，未来投资应聚焦短板弱项、精准识别有效投资领域，做到能投快投尽早见效。

铁路、高速公路总体适应性较好，可在推动个别干线提级改造和战略项目建设基础上，重点强化普通公路特别是农村公路提级改造及安全设施。

机场覆盖和能力都有待提高，可加快投资建设。

城市交通出行条件亟待改善，未来是统筹优化城市交通结构的重要窗口期，人行道、自行车道等绿色出行相关设施改善和适老化工程非常必要和迫切。实施过程中以中央资金、中央事权项目为重点，同时积极支持地方事权项目、引导地方资金，改善投资营商环境、吸引社会资金。

一、宏观经济形势要求短期内交通基础设施投资仍需维持一定规模和力度

2022年我国国内生产总值同比增长3.0%，远低于5.5％左右的既定目标，稳增长形势十分严峻。从拉动经济增长的主要动因看，短期内消费、净出口增长乏力，合理规模的投资仍十分必要，交通基础设施投资的地位举足轻重。

扩大国内消费是长期可持续发展方向，当前制约国内消费的核心因素是居民负债较高和可支配收入较低，短期内难有根本性改变。2012-2021年我国国内消费占GDP比重仅为38%，较全球平均水平低18个百分点，较美国低30个百分点。

国内消费主要受居民消费倾向和可支配收入两大因素影响。消费倾向与负债有很大关系，人民银行2020年调查显示，我国有负债家庭占比为56.5%，其中房贷占比为75.9%，这部分家庭本该成为国内消费的中坚力量，却将很大部分收入用于偿还房贷。居民可支配收入的提升事关居民、企业、政府之间收入分配问题，需要在共同富裕背景下持续、有序、稳步推进，难以一蹴而就。

全球经济特别是发达国家衰退迹象明显，地缘政治冲突、美西方遏华措施不断加码，我国出口形势面临严峻挑战。

2023年达沃斯世界经济论坛期间有三分之二受访经济学家预计今年将出现全球性衰退，近来全球尤其西方发达国家已经出现明显衰退迹象，这将直接影响发展中国家出口总量。

与此同时，地缘政治冲突愈演愈烈使得世界经济逐步向两个体系、两套规则演进，中美战略博弈又加速了我国制造业向东南亚、南亚转移，这将对我国出口占比产生影响。2022年12月，我国出口同比下降9.9%，较11月扩大1.2个百分点，未来发展形势十分严峻。

全国房地产开发投资首现负增长，长期难有起色，未来交通基础设施在固定资产投资中的重要作用将进一步显现。2022年我国固定资产投资（不含农户）57.21万亿元，同比增长5.1%，为稳定全年经济增长做出重要贡献，但其中占比最大的房地产开发投资仅为13.29万亿元，同比下降10.0%。

2020年，我国一线、二线、三四线城市住房套户比已经分别达到0.97、1.08、1.12，未来随着人口总量下降、老龄化程度提升，预计房地产投资规模很难再有大幅提升。

在此背景下，基建投资中占比超过4成的交通基础设施在稳定经济增长中的作用将愈加凸显。

二、在交通基础设施已经基本适应、部分适度超前背景下需要更加精准快速选择有效投资领域

总体上看，我国交通基础设施与经济社会发展的关系已经由瓶颈制约发展到基本适应、部分适度超前阶段，大水漫灌式投资的边际效应已经大幅降低、甚至为负，未来投资应聚焦短板弱项、精准快速识别有效投资领域。

（一）铁路网络覆盖率总体较高，高速铁路能力充足，普速铁路能力相对紧张但基本满足需求，未来重点在于加快个别线路提级改造和战略性项目建设

目前我国普速铁路对城区人口20万以上城市覆盖率超过99%，高速铁路对城区人口100万以上城市覆盖率超过93%，“十四五”规划方案建成后均可达到100%，通达性方面已经基本不存在问题。

能力方面，全国普速铁路能力紧张里程（利用率80%以上）占比不超过20%；高速铁路里程能力利用率更低。

虽然普速铁路饱和度相对较高，但主要集中在繁忙干线、煤运通道和部分西部单线铁路上，未来随着产业升级和房地产投资热度的降低，预计以煤炭、矿石、建材为代表的大宗散货运输需求不会有大的增长，因此大规模改扩建的必要性不强，可主要考虑对个别线路进行提级改造，以及川藏、新藏等战略性项目建设。

同时，为打通铁水联运最后一公里、推动货物运输公转铁，可视情况支持部分港口、厂区铁路专用线建设。高速铁路能力利用率总体较低，可按既有规划稳步推进，重点加快繁忙干线的平行线路建设。由于我国城市群总体成熟度较低且发展缓慢，城际铁路建设应突出差异化，因地制宜、有序推动。

（二）高速公路、港口水运基础设施适应性较好，不宜再大规模建设，未来重点在于个别能力紧张路段和农村公路的提级改造

目前我国高速公路对城区人口20万以上城市覆盖率已经超过98%，具备条件的乡镇和建制村全部通了硬化路，通达性方面已经基本满足经济社会发展要求。

能力方面，2019年全国高速公路总体饱和度不高，《国家综合立体交通网规划纲要》中的六轴高速公路加权平均饱和度也不算高，能够在较长时间内满足经济社会发展需要，除个别路段改扩建外，不宜再大规模投入建设。

普通国省道饱和度高于高速公路，整体在0.6左右，可考虑一定规模的提级改造。农村公路尤其是县乡村道，相当部分线路技术等级明显偏低，可考虑较大规模改扩建。另外，当前公路交通安全设施普遍较为薄弱，应加强相关设施投资建设。

港口、水运受自然条件影响较大，目前在能力方面基本不存在问题。近年来，虽然我国大力推动交通运输绿色发展、倡导货物运输公转水，但受货运需求特点限制，水运量并未出现明显增长。

未来随着煤炭、矿石、建材等大宗散货运输需求的逐步下降，以及我国货物出口增速的逐步趋缓，港口吞吐量即使有增量，幅度也不会很大，因此港口方面应更多聚焦既有设施的效率提升和功能调整。

（三）机场覆盖仍需提升、能力日趋饱和，未来应加大建设力度

按照100公里服务半径计算，2020年我国民用运输机场已经覆盖55.0%的国土面积、88.0%的人口、83.5%的县级行政单元和91.7%的地级行政单元，与美国、欧洲、日本等民航发达国家（联盟）相比在布局密度和覆盖率上还处于较低水平。

能力方面，2019年全国241个民用运输机场客运设施总设计容量为13.7亿人次/年，实际完成13.5亿人次，利用率高达99%，其中41个枢纽机场全部处于饱和运行状态。未来随着疫情恢复和经济发展，民航需求将长期持续增长，虽然既有设施有一定挖潜空间，但总体上还是要适度加强民航基础设施建设。

（四）城市交通出行条件亟待改善，“十四五”时期是统筹优化城市交通结构的重要窗口期

虽然近年来我国城市交通供给能力有了很大提升，但全国仍有约30%城市拥堵指数处于上升阶段，城市居民特别是大城市居民出行时间过长、舒适性较差问题普遍存在。无论是从城市治理还是低碳发展角度，都需要把公共交通、步行和自行车等绿色出行设施做好，以此来引导形成合理的出行结构。

分开来看，为更好防范债务风险，大城市轨道交通建设要根据建设、运营全生命周期投入综合考虑，保持合理节奏；都市圈市域郊铁路要根据当前实际、因地制宜的推动；地面常规公交在场站建设、车辆购置等方面近些年有了较大改善，未来重点在于优化路权分配和提升管理效率；全国城市步行、自行车道等绿色出行设施缺失现象较为普遍，亟待强化建设。

另外，全国城市停车设施缺口粗略估计已经超过8000万个，是规模较大的有效投资领域；深度老龄化社会已经来临，相关基础设施需要进行精细化、人性化改造，这项任务也非常迫切。

三、以中央资金、中央事权项目为重点，同时积极支持地方事权项目、引导地方资金，改善投资营商环境、吸引社会资金

鉴于当前地方政府财政状况较为紧张，近期交通基础设施投资应以中央政府为主，同时大力引导和支持地方政府资金、社会资金跟进。

资金来源方面，建议尽量加强统筹，更好推动车购税、燃油税等在城市交通、铁路等领域应用，因为区别于机场建设投资基金、港口建设基金等专项资金，税收本质上就应该统筹统支，且推动运输结构优化、绿色低碳发展等属于综合事项，也应该统筹。

资金投向上，建议优先选择中央事权内项目予以支持，如部分普通铁路提级改造、国道改扩建、战略铁路项目建设、民航项目建设等。

对于地方事权项目，从保障基本公共服务、推动绿色低碳发展等角度，也可使用中央资金对城市公共交通、自行车道、步行道、农村公路等进行支持，以此来引导地方政府加大投资力度。

这一做法在西方发达国家已经较为普遍，如美国联邦资金从上世纪60年代开始支持城市交通发展，2010年联邦陆路交通项目资金共约500亿美元,其中105亿美元用于公共交通。

另外，停车设施是拥有和使用小汽车的必备品，与购买车辆和燃油性质类似，绝大部分属于商业地产范畴，应坚持引导社会资金投资，政府职责更多在于营造良好的投资环境，从持续、坚定推进城市停车执法，完善用地、产权、收费管理政策，加强政策宣传与经验交流等方面予以支持。

作者简介：王淑伟 程世东，国家发展改革委综合运输研究所