随着城镇化进程不断加快，我国城市规模不断加大，交通拥堵、环境恶化等“城市病”日益加重。

    随着城镇化进程不断加快，我国城市规模不断加大，交通拥堵、环境恶化等“城市病”日益加重。为此，在城市交通方面，我国政府大力推行“公交优先”战略，鼓励发展地铁等多种形式的公共交通。近几年，我国许多大城市正在或准备建设轨道交通，目前已有36个城市轨道交通规划获批，2012年底已有17个城市运营轨道交通，里程超过2000公里。大城市在快速发展轨道过程中，应重视处理与常规公交的关系，加强协调与衔接，形成合理、健康的公共交通体系。

　　一、内涵的理解

　　轨道交通与地面公交一体化应既包括发展过程的协调，也包括发展结果，即基础网络和运营组织管理的紧密衔接。其中协调发展需明确两者的地位、分工，保证整个公共交通体系科学合理;同时，在资金等约束条件下，明确合理的发展顺序和重点。加强衔接的目的是从乘客角度，尽量消除各种障碍，保证换乘的连续性与紧凑性，包括物理障碍(换乘距离过远)、时间障碍(运行时刻安排不便)、费用障碍(换乘不优惠)和心理障碍(无法掌握足够的换乘信息)，因此，衔接包括两者线网和运营组织两方面的整合，以实现物理上和运营上的统一，这需要有信息一体化为支撑，需要统一规划、统一管理为保障。

　　二、目前主要问题

　　目前，我国大城市轨道交通与地面公交在基础设施与网络、运营组织和管理等方面的协调、衔接都存在一定的问题和值得改善的地方。

　　在基础设施与网络方面，轨道交通和常规公交“两张网”的状况比较明显。(1)功能定位、分工不明确，线网布局不协调、不合理，部分路段两者存在明显竞争;(2)在建设投资重点不合理，普遍重视轨道而忽视常规公交;(3)轨道与换乘设施、配套公交建成时间不统一，尤其在城市外围的城乡结合部，往往轨道建成运营后较长一段时间，地面常规公交都很薄弱，导致大量黑出租、摩的出现。(4)换乘衔接不密切，与轨道交通衔接的公交站点离轨道交通站点较远，换乘距离过长。

　　在运营组织方面，(1)运营时间衔接不够。理论上讲，作为支线、集散客流的地面公交，运营结束时间应略晚于轨道交通，但实际经常出现晚班地铁无公交衔接的状况。(2)应急联动不够。具体体现在一方出现紧急情况，另一方反应缓慢、措施力度不够。这种事件已经出现过多次，如前段时间，北京地铁四号线偶发故障导致沿线大量客流滞留、沿线地面交通瘫痪的状况。(3)在票制票价方面，目前大部分城市轨道交通与地面公交联程不优惠，没有体现鼓励换乘;同时没有建立合理的轨道交通、地面公交的票价比价关系。

　　三、症结分析

　　造成目前这些问题的主要根源是规划不统一。在轨道交通和地面常规公交在规划层面缺乏系统整合与协调，各自独立编制专项规划，规划之间协同性较差，亟需深入研究并建立以轨道交通为骨干的综合交通规划体系。

　　更深的根源是行业管理体制不统一。根据《城市轨道交通运营管理办法》规定，目前我国城市轨道交通管理工作一般是由城市轨道交通管理部门负责，而地面常规公交则是城市交通行政主管部门主管。因此，地铁的规划、建设和运营，以及常规公交线路及站点的布局、建设和更改，分属两个政府行政部门管理。实际上，城市轨道交通、常规公交在规划、建设、管理等各个环节，涉及到城市规划、建设、市政、交通、轨道、公安交警不同的主管部门，责任主体和建设资金来源等都不同，缺乏一个统筹决策机构，各部门之间的分工协作尚未建立有效的机制。如轨道交通站点周边的公交站点等换乘设施建设普遍滞后于轨道交通建设，其中原因一是建设主体不明确，各车站周边设施用地权属不同;二是建设资金来源不确定或不同，通常轨道建设投资预算中不包含换乘设施的建设费用。

　　四、解决思路

　　1、统一规划线网，统筹协调发展

　　“一张网”的理念可有效解决分工定位、协调发展问题。地铁轨道、常规公交应共同构成一张完整的公共交通网络，只是根据不同的运量选择的不同形式。运量大的选择轨道交通，中等的选择BRT、有轨电车、划分公交专用道，客运量更少的为普通公交及社区巴士。同时，两者的干支关系、互补性取决于线路客流量和选择的方式。同一个大客流量通道上，轨道交通不一定能解决全部问题，公交与其不是竞争关系，而是互补，同时还可以应急联动，如北京的长安街、八通线等。按照“一张网”的理念统一规划轨道交通和地面公交，实现网络衔接，可有效解决轨道与常规公交网络“两张网”、分工定位问题。

　　在进行统一规划后，在建设环节，应从维护整个公共交通网络的健康发展和运转角度，在资金等约束条件下，根据整个网络的薄弱环节确定建设发展重点。应全面协调发展，不能仅仅突出强调加强骨干线路，即轨道交通的建设，加强公共交通网络的覆盖面、促进干支的协调与配合也同样重要，即常规公交的发展。在此过程中，还应注重同步建设，以有效解决轨道交通通达、而接驳公交没有跟上的问题。

　　在具体操作层面，原来建设重点、设施衔接、网络衔接最终没有得到落实的重要原因和可能是责任主体不同、资金来源和到位状况不同，因此需要建立相应的协调机制，统一、协调安排建设资金和实施计划，统一工程验收。

　　2、加强标准制定与修编，统一设计，缩短换乘距离

　　基于目前公交站点与轨道站点距离较远，换乘不便问题，需要加强两方面的工作。(1)加强相关技术标准的补充、修改，并注重落实。在相关技术标准中，应对地铁站点与附近地面公交站点之间的最长距离有明确规定，如公交站点在轨道站点出入口100米之内(两者平行布局的情况不超过50米，垂直布局的情况不超过100米)等。同时，应加强监督，严格落实。(2)统一设计。在设计环节，应尽可能对公交站点和轨道站点进行统一规划设计，这是制度方面的保障，能够在技术标准范围内，可以做的更好。另外，还应该注重加强引导标志、公众信息服务一体化。

　　3、政府主导、企业落实，加强运营组织衔接

　　针对轨道交通与地面公交在运营时间上衔接不够、班次和运输能力不匹配、应急联动不够等问题，行业主管部门应做两方面的工作：(1)在充分调研和需求分析的基础上，对轨道、公交企业的运营时间、班次提出要求，并根据情况变化及时调整。这不是要求在政府主导下进行集中统一调度，而是定期或不定期交流客流情况、运输能力和服务时间等信息，共同协商，对各运营主体的运营组织调度提出要求，具体调度由运营企业自己负责。(2)行业主管部门与轨道、公交企业相互间建立应急联动机制和预案。在应急状况下，及时将具体情况通知行业主管部门和其他相关企业，以便及时对运力等进行调整。以上两方面工作都需要有良好、畅通的沟通协调机制和信息共享机制为前提。

　　4、加快推进票制一体化，鼓励换乘衔接

　　票制一体化是轨道与地面公交一体化的重要内容，也是鼓励换乘的重要手段。国外许多城市实施“一票制”或换乘优惠，如在日本大阪，轨道与公交的“公交联络票”优惠100日元;新加坡在下车后45分钟内换乘其它公交方式有25分的折扣;韩国首尔市公共交通票价完全根据出行距离计算，总出行距离少于10公里时免费换乘;法国巴黎市区按同心圆分为5个小区，在小区内部有效时间内，交通卡不受交通工具、距离及乘车次数限制，任意使用;德国汉堡在2小时内，在票面指定的小区内，可以利用任何交通工具;在瑞典斯德哥尔摩，在小区内，无论是公社公交(地铁、公共汽车、电车)还是国铁均可自由换乘;在加拿大多伦多，只要支付一次费用，可以自由换乘使用所有形式的公共交通。

　　在我国，很少有城市实施这种轨道与地面公交联程优惠或“一票制”，没有体现鼓励换乘。为了更好的鼓励公交出行，应学习和借鉴国外城市的良好经验，以降低公交换乘费用、减少购票次数方便乘客为目的，制定地面公交、轨道交通统一的票价制度。公共交通票制应总体上按照距离收费，不应因为换乘而增加费用，反而应考虑换乘增加了旅客不便进行换乘优惠，制定具体的换乘计价标准。目前大部分城市已经实施公共交通“智能卡”，使一票换乘更为可能，也减少了票务上的不便，已经具备了良好的基础。

　　公共交通是由多个公司运营主体，换乘优惠或“一票制”首先涉及到各运营主体的收入，降低了各公司的利润，因此，在由目前票制票价转变过程中，应调整相应的公共交通补贴机制。另外，换乘优惠或“一票制”还必然使得各公司票款收入更加融合为一体，需要建立良好的结算系统予以保障。

　　5、促进运营主体相互融合与合作

　　在推动换乘一体化、鼓励公交出行过程中，在加强运营组织衔接、收入清算和信息共享等方面，都需要各运营主体之间密切配合。不同运营主体的相互融合与合作将更有助于推动和保障这些活动的实现，政府行业主管部门应予以引导，鼓励通过收购、相互参股或形成战略联盟等多种形式相互融合与合作。在新加坡，2001年，轨道SMRT公司收购TIBS公司的巴士运营业务;2003年，SBS公交公司也开始经营轨道交通业务，并改名为SBS Transit公司，从而形成了两家公交公司，均同时经营轨道交通和巴士运营服务。经营主体间的这种合作使得一些外部协作变为企业内部的事情，也有助于政府行业部门更好的管理和服务委托，如可以把常规公交、轨道服务打包一并委托给相应的运营主体，减少了收入的分割、相互间的竞争等。

　　6、加强管理主体的整合与协调

　　基于目前问题的深层次根源是管理部门分割，未来应进一步加强管理体制改革，促进形成统一的管理主体，至少有一综合协调部门，组织统一规划、协调建设时序和资金，协调运营组织等。该部门对其他相关部门必须具有较强协调能力，建立良好的协调机制，明确各部门的职责，并有监督各部门工作落实状况的职权。