道路置于管理的真空

道路外交通事故的预防和处理对于交警部门而言，既有执法界限问题，又有具体处理上的困惑。随着居民拥有私人机动车辆的普及，小区及单位内部的交通拥堵和安全问题，以及由此引发的交通事故屡见不鲜。下文拟就存在特殊性的这类道路交通事故问题作一探讨，从法律定义、责任归属和应对措施等方面提出个人的一点看法。

1、道路属性及交通事故定性问题

《道路交通安全法》第一百一十九条规定，（一）“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。（五）“交通事故”，是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。“从《道路交通安全法》对道路的定义来看，要满足成为“道路”条件的，须具备（1）可供通行性，即能达到机动车通行的条件，这种条件不局限于用道路标准进行铺装，包括能否供车辆行驶，如广场、公共停车场等；（2）公共性，即允许社会机动车及公众通行。这两个条件必须同时具备。

而对“道路外”却没有一个明确的解释，结合“道路”的定义，可推导出所谓“道路外”须具备的条件为（1）不具备车辆通行条件，如农村的机耕道、乡村小道等；（2）非公共性，即仅允许特定的人员或车辆通行，如工厂、油田、农场、单位大院等内部道路。这两个条件只须具备一个即可。之所以要区分道路内外的界限，目前主要作用在于确定执法部门的边界和交通事故的处理方式这两方面。

首先，公安机关交通管理部门作为道路交通安全管理的主管部门，所依据的法律是《道路交通安全法》，属于行政法范畴，而它所维护的法益必须是在“道路”这一具有社会公共性载体之上。如果不具备公共道路的属性，而是具有私有属性的内部道路，公安机关交通管理部门是没有执法权的。

其次，出于对实际操作中，存在大量道路外交通事故案件的情况，如果只能通过民事诉讼或者作为治安案件处理，既不利于社会矛盾的化解，也增加了诉讼成本。

因此，对道路外交通事故，法律上给出了可以“参照”道路交通事故处理这一规定，给予了公安机关道路交通管理部门处理这类事故的权力，同时，在强制保险赔付、法院审理这些环节，均确认了对道路外参照道路内事故对待的规则（《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题解释》2021年01月01日）。这就在法律层面赋予了公安机关道路交通管理部门对道路外交通事故的管辖权。

然而，从道路属性所决定的交通事故类别带来了这几个问题：

1、在道路外，由于不适用道路交通法所规定的法律规则，发生交通事故能否以道路交通法所规定的过错标准来认定当事人的责任？

2、主要供特定人员使用，但又未严格禁止非特定人员使用的半封闭小区或单位的内部道路，是否按道路外界定？

3、封闭或半封闭小区或单位内部道路，并非按等级道路建设，其安全设施及交通标志标线存在明显缺陷，发生交通事故时，如果参照道路交通事故处理，能否认定建设方或管理方的责任？

2、几个案例的思考

案例一：邹某诉四川省崇州市公安局交通警察大队案，经过一、二审后再审至四川省高级人民法院。邹某作为再审申请人，称：2018年3月19日，申请人将驾驶的普通客车停放在小区广场，临靠居住区的商业街位置，被申请人将其非法纳入道路执法管理的范围，不加区分地作为交通违法并作出行政处罚决定，请求省高院变更一审判决。

崇州市交警大队提供的答辩意见重点指明：邹某停车的地点虽在小区广场内，但该广场无人值守，社会车辆均可驶入，并援引《道路交通安全法》第一百一十九条第（一）项对于道路的定义，认定该停车地点属于“道路”范围，交警大队有权执法。而最终，省高院也支持了交警大队的观点。

该案间接确认了交警部门对于开放式小区道路的执法权。实践中，也有很多居民因为小区道路上车辆乱停乱放导致出行不便而向交警部门报警投诉的情况，为防止被诉滥用职权，交警部门就有必要事先核实是否属于道路范围，如果是开放式无人值守的小区，交警就有执法权，否则就没有，小区内部道路由业主或物业来自行管理。

案例二：2022年5月2日15时06分许，黄某驾驶鄂B*****号小型普通客车在某还建楼小区内路段由南向西左转进入3栋门前路段时，与行人明某某（2岁）发生碰撞，致明某某受伤后于当日死亡。事故发生地点即为居民小区内部道路，小区为半封闭式管理，外来车辆经登记可进入小区。本案中肇事车辆为小区居民所有，可以自由进出。

交警部门依据《道路交通安全法》有关规定按道路交通事故受理后，认定事故原因系当事人黄某驾驶机动车行至事发小区内路段时未能细致观察路面情况，未能及时发现避让行人，其过错对事故发生起根本作用，并依据《道路交通安全法》第二十二条第一款和《道路交通安全法实施条例》第六十七条的规定，承担事故的全部责任，同时对黄某的违法行为作出了处罚。

该案是以道路交通事故办理，因为该小区允许社会车辆通行，小区内道路视为公共道路，但如果完全视为道路，而不考虑小区内部道路主要供小区内居民使用这一特点，则两岁小孩在无监护人带领下在小区内道路上玩耍，作为监护人是应当承担法律责任的，《道路交通安全法》第六十四条有明确规定。而事故认定书中引用的是《道路交通安全法实施条例》第六十七条：在单位院内，居民居住区内，机动车应当低速行驶，避让行人；有限速标志的，按照限速标志行驶。

本案中，由于小孩个子小，加之车辆转弯时A柱视线盲区，导致驾驶员根本没有发现小孩，能否认定为没有避让呢？事发时，驾驶员有聊天行为导致了分心驾驶，可以认为没有尽到充分注意义务，发生碰撞的结果也可以说明事实上没有避让；小区内部道路有不同于公共道路的特殊性，兼具通行和休闲功能，因此没有追究监护人的责任。总体来说，这样的认定既参照了“道路交通事故”认定规则，又兼顾了封闭式道路的“路外”特点，毋宁说是一种法与理相结合的处理方式。

案例三：2023年9月17日19时23分许，曹某某驾驶鄂B*****小型轿车在某小区内道路行驶，行至蘑菇亭段与行人徐某某发生碰撞并碾压，致徐某某受伤于当日死亡。事故发生点为小区内部道路，事发时为晚上，由于是一个老旧小区，照明条件不良，小车在通过一个角度较急的弯道时未注意行人正通过道路，将行人卷入轮下。曹某某虽为小区居民，但该小区也未完全封闭，允许社会车辆进入，因此也作为交通事故处理。

同样，交警也依据《道路交通安全法》第二十一条和《道路交通安全法实施条例》第六十七条的规定，认定曹某某承担事故的全部责任。

与很多老旧小区一样，该小区道路为人车混行道路，没有设置人行道，没有任何交通标志标线，居民车辆就停在没有设置停车位的路边，且弯道处有绿植和供居民休憩的蘑菇亭，这对转弯的视距造成一定影响，可以肯定的是，道路存在的隐患、小区照明不良与事故的发生是有一定关系的。

由于小区内部道路与公共道路的区别，不能简单以城市道路的标准来衡量小区道路，事故认定更不宜将这些因素纳入其中，但隐患却是实实在在的。也给我们提出一个新的课题，这类道路的安全隐患谁来认定、排除？谁该为这些隐患负责？

3、存在几点困惑

对于交管部门而言，《道路交通安全法》所定义的道路与非道路，是他们有效执行法律的载体与依据，同时也带来几个问题：

一、实行封闭式管理和半封闭的小区和单位内部道路，谁有执法权？

二、在这些道路上发生的交通事故，接到报警的，是不是一定要参照道路交通事故处理？

三、这些道路上的交通安全隐患由谁来认定和排除，有没有一个标准？

对于问题一，如果交警没有对这些内部道路没有执法权，那么内部道路上的交通事故如何预防？比如因车辆乱停影响安全视距的，是造成事故的主要原因。有的管理规范的小区道路上设置有标志标线，并规定了相应的管理制度，理论上说这些制度的落实应由业主委员会聘请的物业公司来进行管理，那么物业公司有没有依据《道路交通安全法》所规定的通行规则进行管理的权力？更进一步说，物业公司有没有在小区道路上设置具有法律效力的交通标志标线的权力？

对于问题二，《道路交通事故处理程序规定》第一百一十条规定：车辆在道路以外通行时发生的事故，公安机关交通管理部门接到报案的，参照本规定处理。涉嫌犯罪的，及时移送有关部门。

这一条规定了受理和移送的条件，只有涉嫌犯罪的才能移送。这一条包含两个问题，一是只要公安机关交通管理部门接到报案的，才可以参照交通事故处理；涉嫌犯罪的，才可以移送，在实际操作中，一般以过失致人重伤或死亡罪、重大劳动安全事故罪或者重大责任事故罪进行移送。

显然，这些罪名比交通事故所承担的行政责任要重得多。同时，在人身损害赔偿和责任认定上面，按交通事故处理比按治安或刑事案件处理更便捷，这就造成了发生道路外交通事故，交警部门不得不接，接了也难以移送出去的尴尬局面。另一个关键在于，道路外发生的事故，能不能以涉嫌交通肇事罪起诉？

对于问题三：就物权关系而言，单位和小区内部道路属于业主所有，其管理权在业主，但有义务配合公安机关维护治安管理秩序。《物业管理条例》第五十五条规定：物业存在安全隐患，危及公共利益及他人合法权益时，责任人应当及时维修养护，有关业主应当给予配合。

但由谁来认定安全隐患？作为交通安全主管部门的公安交管部门，是否可以对小区和单位内部道路安全隐患进行排查及监管？但小区内部道路不同于公共道路，其安全标准是一项空白，即使交管部门可以履行监管权力，也没有现成的标准可以参照，需要在上层制度建设上予以完善。

4、几点思路

一、明确所谓“内部道路”的区分标准。

A、是否供特定人员或车辆使用。“特定人员或车辆”并不局限于物业所在物理范围内建筑单位中生活或工作的人员，还应包括针对单位所提供服务的需求者，如使用医院、学校、货物场站、保税园区等设施的特定人员和车辆，这些场所内部的道路同样应视为“道路外”，是不同于公共道路的。因此，半封闭小区和单位，只要进行了出入控制，属于特定人员和车辆进入的，也视为“内部道路”。

B、是否对所管辖区域作了物理上的区隔和管理。一般来说，有围栏或围墙，有门禁管理的均应视为“内部”，有的老旧小区虽然没有门禁，但小区与外部进行了物理区隔，也有专人进行管理，同时小区内以居民生活设施为主的，也应视为“内部”，其道路应当视为“道路外”。

C、虽有物理区隔和门禁管理，但对社会车辆不控制，只要想进谁都可以进，进去以后按时长收费，这类小区也有不少，特别是小区内部有商业地产的，其内部道路是供不特定人员使用的，如同案例一存在的情况，应视为“道路”。

二、明确“参照”范围和标准。

对道路外事故才能适用“参照”，这是前提。明确了道路外事故后，《道路交通安全法》基于公共道路所确定的通行规则就不一定适用。而道路本身的安全标准也不能用国标对于城市道路或公路的标准来衡量。“参照”应限于普遍而且应当知晓的通行规则，如安全原则、避让行人原则、靠右通行、转弯让直行等，如果小区内部制定有其他通行规则的，除非当事人熟知，否则不能引用，且不得与普遍通行规则相背。

在未实行人车分流的单位或小区，没有专用人行道的，一般视为人车共用道路，不适用其他公共道路所规定的行人只有部分路权的规定；在人与车同时使用道路时，以行人通行权优先。这是考虑到内部道路不具有公共性质而以满足个人生活需要为主。

在认定事故责任的违法行为上，可以参照《道路交通安全法》的认定规则，即以违法行为对事故形成的作用力大小来确定责任，但不对驾驶人违法行为进行处罚，如酒醉驾、逆行、无证驾驶等。

三、道路外发生的交通事故，如果涉嫌犯罪的，不能以交通肇事罪立案。

因为交通肇事罪侵犯的客体是交通运输安全，是仅限于道路上的，非道路上发生的事故当然不能以交通肇事罪论。《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第八条规定：“在实行公共交通管理的范围内发生重大交通事故的，依照刑法第133条和本解释有关规定办理。

在公共交通管理的范围外，驾驶机动车辆或者使用其他交通工具致人伤亡或者致使公共财产或者他人财产遭受重大损失，构成犯罪的，依照刑法第233条等规定定罪处罚。”一般按涉嫌过失致人死亡罪、重大责任事故罪立案。

在实践中，检察机关和审判机关一般要求公安机关必须出具道路交通事故认定书，明确双方的责任划分，用以确定当事人过失程度是否达到犯罪标准。

对于非道路上发生事故，造成人员重伤或死亡、或者公私财产遭受重大损失的，交警部门参照事故处理过程中，发现当事人存在重大过失，涉嫌犯罪的，应当及时向相关部门移送。如果是故意造成的事故，则直接以涉嫌故意杀人罪或故意伤害罪向有关部门移送。

四、对于封闭式小区或单位的内部道路，由业主委员会或物业公司进行管理，包括设置交通信号。

但应当使用符合国标的标志标线，并不得与我国相关法律和主要通行规则相背。管理方在对违反这些交通信号的行为认定和处罚时，都不得援引《道路交通安全法》及相关法律，而只能依据物业部门自行制定的、并经业主大会认可的规定来执行。

五、尽快出台单位、小区内部道路交通安全指导性规范。

住宅小区部分由住建部门牵头，分别对新建、改建和建成小区的交通安全设施制定规范，并制定验收和考核标准；医院、大学等对外提供服务的大型场所由其主管部门牵头制定交通安全设施规范，并提交公安交管部门审核备案。

公安交管部门也应当将上述场所内部道路交通事故情况向其主管部门及时通报，指出发现的交通安全隐患，督促主管部门整改。

六、尽快出台路外交通事故处理相关指导规范。

如道路外交通事故相关文书规范、统一移送案件的证据规格、明确案件管辖主体等，避免因“参照处理”这个笼统规定而造成自由裁量权过大和推诿扯皮等问题。

5、结语

对于具有私人化特征的内部道路，不仅具备通行功能，更具有满足特定对象使用的排他性特点。发生交通事故应当主要通过民事诉讼和治安管理方式解决，正因为交通管理部门具有的专业优势和交通事故相似性的特点，才在法律上赋予其处理此类事故的权力。

实际上，该类道路的交通安全隐患和在事故处理上的问题还是比较明显的。可以预见，随着生活水平的提高和居住环境的改善，人们对所居住环境的交通安全会有更高的要求和期待。如果将大量承担着道路交通功能但又处于法律意义上的“路外”道路置于管理的真空，必然会面对更多这类交通事故的出现。

我们所要做的，不是讨论是否应当作为交通事故对待的问题，而是更妥当的处理，以及减少此类道路事故发生的可能。由于这类道路上发生的事故毕竟属于少数，还不足以引起人们的注意，但人命关天，每一条生命都应得到重视。因此我认为，探讨这个新鲜的课题是很有意义的。

作者简介：王定世， 湖北省黄石市公安局交巡警支队