从多个焦点问题对未来收费公路政策的走向提出个人的判断

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》在“在健全推动经济高质量发展体制机制”方面提出要“部署推动收费公路政策优化”。考虑到今年5月公布的《国务院2024年度立法工作计划》中，《收费公路管理条例》修订列入其中，大家对此产生了巨大的期待。本专栏将从多个焦点问题对未来收费公路政策的走向提出个人的判断，与同行交流。

收费公路政策阶段性特点的法律溯源

《中华人民共和国公路法》第六十条规定了公路收费期限的确定原则，其中明确政府还贷路的收费期限由省级人民政府“依照国务院交通主管部门的规定确定”，经营性收费公路的收费期限“最长不得超过国务院规定的年限”。第六十五条规定，经营性收费公路约定期限届满，由出让方或者国家收回。

《收费公路管理条例》（以下简称“《条例》”）依据《公路法》的授权，在第十四条中对不同区域、不同属性公路的最长收费期限进行了确定，并在第三十七条规定，“收费公路的收费期限届满，必须终止收费”；“政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费”。

从以上条款的理解，明确收费公路政策具有阶段性特点的是《条例》而不是《公路法》。从认识上看，2004年《条例》出台，恰逢交通行业对经济社会发展形成了“瓶颈”作用，需要大建设的时期。《条例》的制定更加关注建设需求，同时有一个隐含的假定，就是公路建设促进经济社会大发展后，管理和养护的问题将迎刃而解。但现实却与期望有着较大的差距。

存量债务是影响收费政策走向的最大因素

我国从2000年前后开始大规模建设高速公路，至今二十多年。按照《条例》确定的最长收费年限，有大量的收费公路即将到期。如果到期停止收费，首先面临的是存量债务难以化解的问题。

收费公路统计公报显示2021年全国收费高速公路资产113362亿元，债务余额74854亿元。当年通行费收入为6232亿元，不到债务余额的9%。当年总支出约为12279亿元，收支缺口达到6047亿元。总支出中利息支出3245亿元，贷款本金6864亿元，还本付息支出达到10109亿元，占总支出比例超过82%，债务负担极其沉重。由于收支存在着较大的缺口，在大多数情况下，高速公路需要通过新项目的滚动发展，采用借新还旧的方式维持资金平衡。

从趋势上看，2011年全国收费公路基本能够实现收支平衡略有缺口。此后随着高速公路里程快速增加，收支缺口呈现加速增大的趋势，到2021年收支缺口达到了6000亿元，而且呈现发散的趋势。

可以想象，如果那些早期建设的占据主要通道的高速公路停止收费，收支缺口的问题将会进一步恶化。

未来的管理需求决定高速公路可持续展

目前来看，最早的上海沪嘉高速公路到期后转为市政道路进行管理。广东的广州北环以及广佛高速按《条例》的要求停止收费，到现在仍旧由原管理单位进行管养，管养经费没有稳定来源，相应的未偿还债务也挂账无法处理。随着时间的推移，未来到期收费公路将大量面临这一状况。

以2019-2021存量收费公路的收支情况分析，即使不考虑还贷问题，每年的养护和管理资金需求分别达到700-800亿元，合计资金需求约在1500亿元左右。如果资金需求没有来源，或者采用免费的方式进行管理，数十年高速公路发展形成的成果会低效甚至无效运行，进而影响到交通运输行业结构和可持续发展。

收费政策应当进行系统的思考和全面调整

资金来源问题是收费政策产生的根本原因，而目前看，并没有得到缓解。可以判断，在以上存量债务和管养需求没有得到妥善安排之前，收费公路政策还将稳定发挥作用。

细分来看，债务是建设和发展阶段的产生问题，而管养需求是可持续发展面临的问题。由于我国的收费公路政策起源于1984年，以1997年《公路法》为标志开始的法制化进程，总体上更多的体现为以建设和发展为导向的政策目标。随着全国公路网趋于完善，交通对社会和经济的瓶颈作用已经解除，公路行业的发展也将会从以建设为主转变为以管理养护为主，因而收费公路的政策目标也将随之调整。调整的基本思路就是从建设为目标向管理为目标的转变。个人认为，收费政策调整应当做好以下几方面的工作准备。

第一，从国家经济社会发展现状和趋势，判断公路行业发展的总体定位和需求，研究未来发展思路，为收费公路政策调整提供依据；

第二，根据总体思路，并根据事权和支出责任以及各级财政情况，研究收费公路未来分阶段发展的目标和阶段特点；

第三，研究《公路法》和《收费公路管理条例》相关条款，做好锁定建设阶段时间，以及确定管养阶段目标的前期准备；

第四，按区域、各省（区市）的不同，依据建设和管理需求的不同分别判断发展阶段，分区域、分类型研究差异化的政策需求；

第五，研究优化调整其它政策文件和地方政策的需求，确定化解债务的方案，并为稳定运营阶段做好理论研究和政策储备。

收费公路政策的优化是关系到人民日常生活和交通行业发展的重大事项，尤其是当前公路行业面临转变，更需要对收费政策进行系统的思考和研究。通过全面优化调整收费公路政策，化解当前面临的难题，实现公路交通的可持续发展。

作者简介：茅以升科教基金会道路交通委员会副秘书长 王利彬