总结、评价分析并运用好历史经验

2004年，我国开始实行多部门集中治超，20年来，多部门协作治超工作在保护人民群众生命财产安全和公路基础设施、改善交通运输环境等方面取得了辉煌成就。治超工作的进一步深入推进，需要总结、评价分析并运用好历史经验。

▲供图：山西中交翼侯高速公路有限公司

近20年来的治超可以分为两个阶段，即三年集中开展车辆超限超载治理阶段（2004年4月至2007年11月）和建立治超工作长效机制阶段（2007年11月至今），其中后一阶段，从2016年7月开始开展了货车非法改装和超限超载治理三个专项行动以及车辆超限超载联合执法常态化治理。20年来，大量治超相关政策法规和标准出台且得到了良好地执行，取得了以下显著成效。

一、统一了对治理超限超载的认识

超限超载是违法行为，对公共交通安全具有危害性，对公共交通设施产品的安全具有危害性，对道路货物运输市场和货运车辆制造、销售、改装、维修等市场的公平竞争秩序具有危害性。这些危害是显而易见的，未经过审批的超限和超载行为是法律严禁的行为，对违法行为的查处本身不应当存在争议。但很遗憾的是，在“劣币驱逐良币”的经济理论甚嚣尘上背景下，对违法超限和超载治理的问题在一段时间内却存在很大争议。特别是在“不超限超载就不挣钱”的观点裹挟之下，出于对本地货物能运输出去的保护，一些地方政府的领导认为“治超影响地方经济发展”“治超影响本地物流”“治超影响营商环境”，因此对治超的认识有差异甚至有抵触。过去社会公众的认识也是对超限超载给予更多的同情，认为“超限超载有理”“超限超载难以避免”，通过20年治超的不懈努力，目前地方政府、公众认识已经相对统一，普遍的共识是应当以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险。这一认识，既是无数血的教训换来的，也是20年来治超坚持的结果。如果不是20年的坚持，中途出现摇摆，认识是难以统一的。

二、统一了治理超限超载的法律法规制度

这20年中治超法律法规体系也走向了完善，具体表现为：

（一）“三法两例两规章”构建了治超的法规体系框架。

“三法”是指《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）、《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）、《中华人民共和国安全生产法》三部法律，“两例”是指《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》《公路安全保护条例》两部行政法规，“两规章”是指《公路超限检测站管理办法》《超限运输车辆行驶公路管理规定》两部部门规章。上述法律、行政法规和部门规章基本覆盖了治超的各个方面，奠定了统一法律制度的基础。

（二）法规制度体现出科学性和合理性。

以《公路安全保护条例》为例，其对治超制度的设计体现出如下特征：

首先是按照“环环相扣、源头治理”的思路对机动车的生产、销售、改装、登记、使用、装载的环节和源头进行了规制，包括车辆的外廓尺寸、轴荷和总质量应当符合国家有关车辆外廓尺寸、轴荷、质量限值等机动车安全技术标准，不符合标准的不得生产、销售的制度；公安机关交通管理部门办理车辆登记，应当当场查验，对不符合机动车国家安全技术标准的车辆不予登记；运输不可解体物品需要改装车辆的，应当由具有相应资质的车辆生产企业按照规定的车型和技术参数进行改装；超过公路、公路桥梁、公路隧道限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在公路、公路桥梁或者公路隧道行驶；超过汽车渡船限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得使用汽车渡船；煤炭、水泥等货物集散地以及货运站等场所的经营人、管理人应当采取有效措施，防止不符合国家有关载运标准的车辆出场（站）。行政管理机构应当加强对煤炭、水泥等货物集散地以及货运站等场所的监督检查，制止不符合国家有关载运标准的车辆出场（站）。任何单位和个人不得指使、强令车辆驾驶人超限运输货物，不得阻碍行政管理机构依法进行监督检查。

其次是按照合法行为和违法行为进行区分，一方面规定超过公路、公路桥梁、公路隧道限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在公路、公路桥梁或者公路隧道行驶；超过汽车渡船限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得使用汽车渡船；另一方面规定车辆载运不可解体物品，车货总体的外廓尺寸或者总质量超过公路、公路桥梁、公路隧道的限载、限高、限宽、限长标准，确需在公路、公路桥梁、公路隧道行驶的，从事运输的单位和个人应当向公路管理机构申请公路超限运输许可。

再次是按照固定站点治超和流动治超相结合，人防和物防、技防相结合的方法设立制度。固定超限检测站点的管理制度包括经省、自治区、直辖市人民政府批准，有关交通运输主管部门可以设立固定超限检测站点，配备必要的设备和人员。固定超限检测站点应当规范执法，并公布监督电话。流动检查的制度包括行政管理机构在监督检查中发现车辆超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的，应当就近引导至固定超限检测站点进行处理。物防制度包括县级人民政府交通运输主管部门或者乡级人民政府可以根据保护乡道、村道的需要，在乡道、村道的出入口设置必要的限高、限宽设施，但是不得影响消防和卫生急救等应急通行需要，不得向通行车辆收费。技防制度包括收费高速公路入口应当按照规定设置检测设备，对货运车辆进行检测，不得放行违法超限运输车辆驶入高速公路。其他收费公路实行计重收费的，利用检测设备发现违法超限运输车辆时，有权拒绝其通行。收费公路经营管理者应当将违法超限运输车辆及时报告公路管理机构或者公安机关交通管理部门依法处理。行政管理机构有权查阅和调取公路收费站车辆称重数据、照片、视频监控等有关资料。违法行为地或者车籍所在地行政管理机构可以依照相关法律行政法规的规定利用技术监控设备记录资料，对违法超限运输车辆依法给予处罚，并提供适当方式，供社会公众查询违法超限运输记录。

三、治超的重大行政执法制度改革走在全国前列

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）要求“坚持严格规范公正文明执法。依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。”根据行政许可、行政处罚在治超中应用的特征，结合法律、行政法规的要求，超限超载的行政许可、行政处罚制度走在全国前列。

（一）超限行政许可实现了跨省并联许可全国联网，由起运地省份统一受理，沿途省份限时并联审批，一地办证、全线通行。

《中华人民共和国公路管理条例》（1987）最早对大件运输做出了规定。《公路法》（1997）第50条确立了大件运输许可制度，即合法的大件运输需要经交通主管部门、公安机关“双批”的制度。由于需要两个部门批准，该制度必然导致大件运输企业办理超限运输行政许可的时间成本较高。从2004年开始，大件运输许可围绕“放管服”发生了三次变革。

第一次变革可以称为做了一次“减法”。2004年修订《公路法》，删除了第50条中“影响交通安全的，还应当经同级公安机关批准”的规定，减少了大件运输的一个许可机关，大大减少了许可的时间成本及许可中的违规交易。

第二次变革可以称为做了一次“加法”。《超限运输车辆行驶公路管理规定》（交通运输部令2016年第62号）第6条将大件运输许可范围限定为“载运不可解体物品的超限运输车辆”，可解体物品则不属于许可范畴，这一加强监管的严厉制度杜绝了运输可解体货物的超限运输车辆“钻漏洞”的可能性，使得许可回归到保护合法超限运输行为、保护公路的立法本意上。

第三次变革可以称为做了一次“乘法”。为合法的行政许可申请人减负，并提供优质的行政服务，一直是大件运输许可制度变革追求的目标。《公路安全保护条例》第36条正式确立了“一地受理，联动审批”的行政许可制度。但该制度在实施过程中遭遇公路路网未能联通、许可信息装备落后、地方性法规制度不一、各地管理体制差异等问题，导致推进过程非常艰难。交通运输部一直在努力打通路网、制定专项部门规章、出台统一技术标准，这背后是巨大的资金、设备和智慧的投入。尤其《国务院办公厅关于进一步推进物流降本增效促进实体经济发展的意见》（国办发〔2017〕73号）深化“放管服”改革精神要求优化道路运输通行管理，2017年内实现跨省大件运输并联许可全国联网，由起运地省份统一受理，沿途省份限时并联审批，一地办证、全线通行。“全线通行”的要求快速推进了这项变革，截至2018年1月1日已全面实现跨省大件运输在全国范围内“全线通行”。

大件运输行政许可“放管服”的历史嬗变成效显著。一方面，大件运输许可效率大大提升。例如2004年之前，一家大件运输公司如果从重型设备制造基地黑龙江起运到四川，过去必须到沿线黑、吉、辽、冀、京、晋、陕、川等8省（直辖市）办理许可手续，如果每个省（直辖市）耗时15个工作日，共需120个工作日，而目前最多只需15个工作日，这是效率巨大提升。另一方面，改革后实施许可中的执法交易概率大大降低。事实上，合法的大件运输车辆行驶公路已走上坦途，其行政许可制度已走在国际前列。

（二）超限超载违法行为的行政处罚实现了公安机关交通管理部门、交通运输主管部门联合执法，为《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）行政处罚实施主体改革提供了样板。

《行政处罚法》第18条第2款规定：“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”《优化营商环境条例》第54条规定：“国家推行‘双随机、一公开’监管，除直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域外，市场监管领域的行政检查应当通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查事项及查处结果及时向社会公开的方式进行。针对同一检查对象的多个检查事项，应当尽可能合并或者纳入跨部门联合抽查范围。对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域，依法依规实行全覆盖的重点监管，并严格规范重点监管的程序；对通过投诉举报、转办交办、数据监测等发现的问题，应当有针对性地进行检查并依法依规处理。”

那么，如何实现“一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”“针对同一检查对象的多个检查事项，应当尽可能合并或者纳入跨部门联合抽查范围”呢？2016年7月12日《交通运输部 工业和信息化部 公安部 工商总局 质检总局关于进一步做好货车非法改装和超限超载治理工作的意见》（交公路发〔2016〕124号）宣布了两项重大执法制度的改革：第一，统一执法标准，加强道路联合执法。严格按照《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》（GB1589）规定的最大允许总质量限值，统一车辆限载标准。取消车货总重超过55吨、平均轴载超过10吨和载货超过车辆出厂标记载质量的超限超载认定标准，各地交通运输部门应当会同公安部门健全完善道路联合执法协作机制，以超限检测站点为依托，开展联合执法，并推动联合执法常态化。其中，公安交通管理部门负责指挥引导车辆到超限检测站接受检测，公路管理机构负责称重。对经检测确认超限超载的车辆，由公路管理机构监督消除违法行为；公安交通管理部门依据公路管理机构开具的称重和卸载单，依法进行处罚、记分后放行。对堵塞交通、强行冲卡、暴力抗法、破坏相关设施设备等违法行为，由公安机关依法及时处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第二，严格实施“一超四罚”。建立健全车辆注册登记、市场准入和路面执法等相关信息的共享机制。各地公安交通管理部门和公路管理机构在执法中发现超限超载车辆，除依法责令卸载并处罚外，应将有关信息抄送道路运输管理机构，由道路运输管理机构按照《公路安全保护条例》的规定，对1年内违法超限运输超过3次的货运车辆和货运车辆驾驶人、1年内违法超限运输的货运车辆超过本单位货运车辆总数10%的运输企业实施处罚，并按照《道路运输条例》的规定，对货运场所经营者实施处罚。对因超限超载发生事故，致人伤亡或者造成公路桥梁垮塌等公私财产遭受重大损失，构成犯罪的，移送司法机关，依法追究刑事责任。这两项执法制度的改革取得了很好的社会效果，降低了执法成本，提高了执法效率。

2017年7月5日国务院常务会议决定：规范公路货运执法，推动依托公路超限检测站，将由交通部门负责监督消除违法行为、公安交警单独实施处罚记分的治超联合执法模式常态化制度化，避免重复罚款。之后，2017年8月7日印发的《国务院办公厅关于进一步推进物流降本增效促进实体经济发展的意见》（国办发〔2017〕73号）要求：推动依托公路超限检测站，由交通部门公路管理机构负责监督消除违法行为、公安交管部门单独实施处罚记分的治超联合执法模式常态化、制度化，避免重复罚款，并尽快制定可操作的实施方案，在全国范围内强化督促落实。原则上所有对货车超限超载违法行为的现场检查处罚一律引导至经省级人民政府批准设立的公路超限检测站进行，货车应主动配合进站接受检查。各地公路超限检测站设置要科学合理，符合治理工作实际。公路货运罚款按照国库集中收缴制度的有关规定缴入国库，落实罚缴分离。依据法律法规，抓紧制定公路货运处罚事项清单，明确处罚标准并向社会公布。严格落实重点货运源头监管、“一超四罚”依法追责、高速公路入口称重劝返等措施。严格货运车辆执法程序，执法人员现场执法时须持合法证件和执法监督设备。完善公路货运执法财政经费保障机制。完善全国公路执法监督举报平台，畅通投诉举报渠道。2017年11月9日印发的《公安部交通运输部关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见（试行）》（交公路发〔2017〕173号）宣布了定点联合执法、流动联合执法、高速公路入口联合执法、货运源头联合执法、联动管理和失信惩戒的制度。这为《行政处罚法》和《优化营商环境条例》的实施提供了样板。

四、治超取得了社会公认的效果

虽然仍有不少人坚持“越治越超”的观点，但事实胜于雄辩，治超的确取得了社会公认的效果。

一是通过对生产企业申报《中华人民共和国国家发展和改革委员会公告》（以下简称《公告》）的载货类汽车产品进行严格审查，严禁“大吨小标”和“小吨大标”车辆以及不符合国家标准的车辆准入，撤销了大量不符合标准升级更新要求的车型，撤销了大量不符合《公告》管理规定的产品。不合格车辆已被控制在极小的范围。

二是车辆运输车治理工作已达到治理目标。车辆运输车标准车型已经普遍使用，双排装载基本得到禁止，单排合法装载率大幅度提高，违法行为已只是行政执法机关的个案。

三是实施封闭式高速公路收费站入口不停车称重检测，目前全国高速公路货车平均超限超载率持续控制在0.5%以下。同时，农村公路依靠设施治理，也大大降低了超限超载率。