经验与发展思路

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目前在学术研究领域，国内外学者更倾向于农村公路对农村经济社会发展作用的评价及趋势研究，较少关注我国农村公路自身发展历程。本文详细梳理分析了我国改革开放40多年以来农村公路的发展历程，提炼出对我国农村公路发展行之有效的经验做法，既可进一步深化和完善国内农村公路发展的理论研究，也可为世界其他发展中国家农村公路项目的实施评估提供宝贵的经验与发展思路。

我国打赢脱贫攻坚战，关键在农村；农村打赢脱贫攻坚战，基础在交通。农村公路是农村交通运输体系的重要组成部分，是服务农民生产生活和农村经济发展的重要基础设施。

农村公路发展历程

改革开放40多年以来，我国农村公路经历了一个由少到多，由普及到提高，由低级到较高级的发展过程。根据各个阶段农村公路的重点发展方向，我国农村公路发展历程可大体划分为农村公路建设起步阶段（1978年至2002年）、农村公路建设快速发展阶段（2003年至2013年）、农村公路高质量发展阶段（2014年至今）。

▲内蒙古自治区鄂尔多斯市达拉特旗农村公路 内蒙古自治区交通运输事业发展中心 供图

农村公路建设起步阶段

1978年，随着商品经济的蓬勃发展，公路交通与之不相适应的矛盾愈益突出，农村公路不足的问题更为明显。当时全国农村公路里程只有58.6万公里，公路等级普遍较低，大量乡镇和村庄不通公路，农民出行困难。因此，当时农村公路建设的主要任务是重点解决“通”的问题。

1984年底，原国家计划委员会开始采用以工代赈形式修建农村公路，积极扶持农村公路的发展。10年之后，我国开始实行“八七”扶贫攻坚计划，在1994年至2000年的7年间，每年投入约7亿元资金用于592个国家贫困县的农村公路建设，极大地改善了贫困地区农村公路条件。

1995年，我国开始每年使用9.2亿元专项资金投入交通扶贫，重点加强农村“出口路”“经济路”和“通乡、通村路”的三路建设，再次为农村公路的发展注入强大动力。1998年，我国提出加快基础设施建设促进经济增长的重大决策，把县乡公路网络作为交通建设的重点之一。

进入21世纪，我国实施西部大开发战略，在西部地区实施总投资310亿元、辐射1100个县的通县公路建设，对改善西部地区农村公路状况、解决西部地区公众出行难的问题发挥了重要作用。2002年，原交通部启动了针对西部地区12个省份和中部４个少数民族聚集地的“西部通县油路工程”，开始全面加强农村公路建设。

到2002年底，全国县道、乡道里程达到了133.69万公里，与1978年相比，增长了75.09万公里，平均每年增长6%，全国通公路的乡（镇）占全国乡（镇）总数的比例由1978年的90.5%上升到99.5%，通公路的建制村占全国建制村总数的比例由65.8%上升到92.3%。

▲1985年至2002年全国农村公路总里程变化分布

农村公路建设快速发展阶段

伴随着我国改革开放政策和全面建设小康社会的推进，农村公路建设进程不断加快，但是公路养护需求与养护能力之间的矛盾日益加剧，严重影响农村公路的发展质量。从2004年开始，中共中央，国务院连续9年发布以“三农”为主题的中央一号文件，均提到针对农村公路建设的相关政策意见，要求继续在大规模建设农村公路的同时，加强农村公路养护和管理，推动城乡客运协调发展。

2003年，我国在全国范围内启动了县际及农村公路建设，同时提出开展农村客运网络化试点工程，推进农村客运事业发展。

2004年，原交通部以“东部地区通村、中部地区通乡、西部地区通县”为目标，进一步大规模开展农村公路建设，同时启动了“农村渡口改造”和“农村客运站点”的建设工程。

2005年，国务院办公厅颁布《农村公路管理养护体制改革方案》，规定村道与乡道、县道同属农村公路范畴，要求进一步加强管理和养护。同年，原交通部组织实施了全国农村公路通达情况专项调查，全面、准确掌握了全国所有乡（镇）和建制村的农村公路通达情况及农村公路技术状况。

2008年，交通运输部下发《关于印发农村公路建设质量年活动总体方案的通知》，在全国组织开展了为期3年的农村公路建设质量年活动。

2011年，交通运输部印发《农村公路管理养护年活动总体方案》，提出开展为期3年的农村公路管理养护年活动。

另外，为加强农村公路建设管理，促进农村公路可持续发展，我国相继出台了一系列规章及标准文件。2004年原交通部发布《农村公路建设指导意见》《农村公路建设资金使用监督管理办法》；2005年国务院通过《全国农村公路建设规划》；2006年原交通部出台《农村公路建设管理办法》，印发《全国农村公路统计标准》；2008年交通运输部制定出台《农村公路养护管理暂行办法》，组织编写出版《农村公路养护技术手册》等。

在国家政策的大力支持下，到2013年底，全国农村公路里程达到378.48万公里，与2003年相比，总里程净增（剔除村道里程）26.61万公里，增长率为19.41%；等级公路里程达到321.22万公里，占比84.9%，铺装路面达244.52万公里，占比6 4.6%；乡镇通公路率与建制村通沥青（水泥）路率分别由2003年的97.85%、88.99%提升到99.97%、97.43%；养护里程达到367.84万公里，占比97.19%。

▲2003年至2013年全国农村公路总里程分布

▲2007年至2013年全国农村公路养护里程分布（单位：万公里）

农村公路高质量发展阶段

经过多年发展，我国农村公路网基本形成，道路路面水平和技术等级不断提高，但与全面建成小康社会的目标相比，农村公路运输网络仍有待优化、养护管理长效机制有待健全、交通运输安全工作有待改进。2014年，习近平总书记在交通运输部上报的关于农村公路发展情况的报告上作出了重要指示批示，首次提出“四好农村路”，指出“要进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好，逐步消除制约农村发展的交通瓶颈。”

▲浙江省杭州市萧山区河上东山骨干林道 萧山区交通运输管理服务中心 供图

在“建好”方面，我国从“会战式”建设向集中攻坚转变，力争打通“最后一公里”。2015年，交通运输部印发《关于推进“四好农村路”建设的意见》，开始实施乡道及以上公路安全生命防护工程；2019年，交通运输部印发《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神做好交通建设项目更多向进村入户倾斜的指导意见》；2021年，交通运输部以村道为重点，将村道安全生命防护工程纳入车购税资金“以奖代补”支持范围和考核因素。

在“管好”方面，我国建立健全管理制度，加强基层管理力量，做好台账资料和监督。2014年，交通运输部发布《关于推行农村公路建设“七公开”制度的意见》；2019年，国务院印发《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》；2021年，财政部和交通运输部印发《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》，同年交通运输部印发《交通运输部关于全面做好农村公路“路长制”工作的通知》。

在“护好”方面，我国加强农村公路的日常养护，确保农村公路的安全性、可靠性。2015年，交通运输部印发公布公路养护管理领域的第一部规章《农村公路养护管理办法》；2019年，国务院印发《深化农村公路管理养护体制改革的意见》。

在“运营好”方面，我国政府加强农村公路的交通管理，重点推动客运及农村物流的发展。2018年，交通运输部印发《关于加快推进建制村通客车有关工作的通知》，制定了“具备条件的建制村通客车”参考标准；2019年，交通运输部联合多部委出台《关于推动“四好农村路”高质量发展的指导意见》，同年8月，交通运输部、国家邮政局、中国邮政集团公司联合印发《关于深化交通运输与邮政快递融合 推进农村物流高质量发展的意见》；2021年，交通运输部联合多部印发《关于推动农村客运高质量发展的指导意见》。

一项项针对性的政策举措，一个个开拓性的改革试点，我国“四好农村路”建设步入了良性轨道。2022年底，全国农村公路总里程已达到453.1万公里，与2014年相比，净增65万公里，增长率达到16.7%。等级公路达到436.1万公里，占比96.2%，比2014年增长了10个百分点，铺装路面411.6万公里，占比90.8%，比2014年增长了24个百分点。农村公路养护里程达到453.1万公里，占比达到100%，比2014年增长了2.7个百分点，所有具备条件的乡镇和建制村实现通客车，“出门硬化路、抬脚上客车”的梦想成为现实。

▲2014年至2022年我国农村公路总里程分布（单位：万公里）

▲2014年至2022年全国农村公路道路质量分布图

农村公路发展经验

改革开放以来，我国政府通过创新体制、完善机制，系统谋划、精准施策，推动农村公路向高质量发展转变，实现了具备条件的乡镇和建制村通硬化路、通客车、通邮路的目标。通过长期发展和实践，探索出了一条具有我国特色的农村公路发展道路。

坚持高标准顶层设计 科学合理推进农村公路建设

根据中央工作部署要求，交通运输部紧密结合我国贫困地区特点及交通基础设施在脱贫扶贫中的作用，科学规划农村公路发展战略，持续完善“四好农村路”建设工作顶层设计。2012年以来，交通运输部先后出台了《农村公路建设管理办法》《农村公路养护管理办法》《农村公路建设质量管理办法》《关于推动“四好农村路”高质量发展的指导意见》《关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》等多项对农村公路具有重大指导意义的政策性文件，为农村公路高质量发展明确方向，逐步建立起与现阶段农村公路发展相适应的标准体系。

坚持政府主导责任机制 强化农村公路发展组织保障

交通运输部顺应农村交通的发展规律，适应现阶段的发展特点，充分发挥自主能动性，专门成立扶贫开发暨农村公路工作领导小组，统筹协调全国交通扶贫工作，牵头建立“中央、省、市、县”分层负责、合理推进的交通扶贫工作机制，把交通扶贫和农村公路建设摆到更加突出的位置。

坚持依靠基层力量 引导社会各界共同推动农村公路发展

我国依靠各级政府的重视和支持，依靠公众的广泛参与，动员全社会的力量，拓宽融资渠道，使农村公路建设从部门行为转变为政府行为，从行业行为转变为社会行为，这是我国农村公路得到快速发展的重要经验。在资金筹措上，形成“政府投入引导，农民筹资投劳，社会广泛参与”的多元化投资体制。农村居民既是农村公路建设的直接受益者，又是农村公路建设的主力军。在农村公路建设过程中，我国特别注重民主决策，充分调查公众意见，从农民的角度出发制定适合本地特色的农村公路建设方案。

坚持“建养并重”理念 提升农村公路养护管理水平

我国政府牢固树立“建设是发展，养护管理也是发展”的理念，进一步健全养护管理机制，全力提高农村公路养护水平。一是完善“责任化”养护机制，建立“县为主体、行业指导、部门协作、社会参与”的养护工作机制；二是推行“机械化”养护模式，加快推进农村公路养护由传统模式向现代化、机械化模式转型，逐步推行农村公路养护市场化改革，加快专业化养护进程；三是加强养护管理考核制度建设，推进农村公路养护常态化发展。此外，我国政府全面建立以公共财政为主的农村公路养护资金保障机制，加大财政资金支持力度，明确省、市、县三级公共财政资金用于农村公路日常养护的标准，将农村公路管理机构运行经费和人员支出纳入一般公共财政预算。

坚持推进改革创新 增强农村公路发展内生动力

近年来，针对农村公路快速发展过程中随之产生的许多新情况、新问题，我国政府坚持用创新思维不断破解发展难题，为“四好农村路”发展提供持久动力。持续深化管养体制改革，大力推进实施“路长制”，推广“以工代赈”等方式开发农村公路公益性岗位，在前期规划、资金管理、技术标准、工程项目管理、养护管理、质量监督、目标责任考核等方面不断建立完善管理新机制，强化规划统筹引领作用，提高农村公路监管养运的科学化水平。另外，坚持以点带面，树立典型标杆，开展示范试点创建，总结经验做法，搭建交通传播平台，充分发挥示范引领作用。

农村公路发展展望

交通被赋予我国现代化开路先锋新的历史使命，谋划推进我国农村交通运输发展，就是要推动“四好农村路”高质量发展。面对新时期农村公路发展新要求，未来几年我国农村公路致力于全面建成与农业农村现代化发展相适应、与生态环境和乡村文化相协调、与现代信息通信技术相融合、安全便捷绿色美丽的农村公路交通运输体系。

实现农村公路交通运输现代化

坚持以安全便捷、智能高效、绿色低碳为价值取向，全面提升公路基础设施供给能力和质量，推动农村交通发展由侧重普惠向普惠与效率统筹兼顾转变，由注重规模速度向高质量发展转变，由满足基本出行向提供均等、优质服务转变，由行业自身发展向多元融合发展转变，由传统人工化治理向全生命周期数字化管理转变。

实现农村公路交通运输综合化

在完善农村交通综合网络的基础上，促进农村公路与乡村产业深度融合发展，充分盘活存量资产，加强与耕地、永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等统筹规划，推进线位、桥位、土地、岸线等资源综合利用，推动农村交通与农业、制造业、旅游业、商贸物流业融合发展，培育壮大新模式、新业态，提高农村交通综合效益。

实现农村公路交通运输体系化

基于广大农民需要及农业农村特点，结合各地具体实际，因地制宜构建农村交通运输的基础设施体系、运输服务体系、交通装备体系、现代治理体系、安全应急体系、民众参与体系、支撑保障体系等，形成规模结构合理、设施品质优良、治理规范有效、运输服务优质、安全便捷美丽的现代化农村交通运输体系。

*文章来源：中国公路公众号，本文选自《中国公路》杂志2023年第22期