公路养护合同范本引导养护新型生产组织模式探索实践

编者按：10 月 30 日，由北京智能交通协会与赛文交通网联合主办的 “交通基础设施公路数字化转型升级 (智慧养护)” 线上研讨会顺利召开。中路交科（北京）交通咨询有限公司总经理王畅乐受邀作主题演讲，深度解读《公路养护合同范本引导养护新型生产组织模式探索实践》。

为培育公路养护市场、提高养护质量效益，交通运输部首次编制发布《公路养护项目合同范本》。《范本》有三大创新：一是创新服务供给模式，规范传统计量支付模式，吸收国际经验并结合国内实践，适配现代养护需求；二是创新运行管理机制，新增绩效管理合同，鼓励一体化招标，整合项目实现全寿命周期效益最大化；三是创新合同管理方式，以“总分总”结构统筹编制，可分章节组合使用，兼顾传统与新型养护模式，平衡规范性与包容性。《范本》将助力解决行业现存问题，推进全国公路养护统一大市场建设。

在正式交流核心内容之前，先简要说明本次分享的六个核心板块，分别是公路养护合同范本出台的背景与必要性、合同范本的研究过程、编制思路、主要条款、实践应用以及合同范本带来的养护生产组织模式变革。

（一）合同范本编制启动与核心导向

交通运输部于 2025 年 10 月向全社会公开发布了公路养护合同范本，该范本的编制工作始于 2023 年，由交通运输部委托安徽省交通运输厅、中路交科及华捷公司共同开展。这一范本的出台并非偶然，而是源于公路养护行业发展的现实需求与市场化进程的必然趋势。

过去，我国公路养护管理模式脱胎于公路建设，其管理逻辑基本遵循公路工程建设的思路。但近年来，随着公路养护服务供给模式的持续优化，各地纷纷探索长周期、全寿命周期等新型养护模式。交通运输部敏锐捕捉到这一创新趋势，明确在编制合同范本时需同步开展两种模式的合同研究，即传统的基于工程量的管理模式和基于养护成效的新型模式。

（二）我国公路养护市场化 30 年发展历程

我国公路养护市场化进程已历经 30 年，大致每五年一个发展阶段，各阶段呈现出不同的重点与特征。

1995 年至 2001 年是市场化改革启动阶段，在此之前，公路养护由事业单位直接管护，不向市场开放，也无投标环节。1995 年起，市场化进程正式启动，吉林提出 “国路民养” 的口号，将国家公路交由社会力量养护；上海则对事业单位中从事养护生产的职能、人员及机构进行剥离重组，成立专门企业。

2001 年至 2006 年为市场化规范发展阶段，交通运输部出台《公路养护市场准入暂行规定》和《公路养护施工招标投标管理暂行规定》，为市场化规范发展奠定基础。北京、青海等省份推进整体转制，甘肃、辽宁采取 “内部竞争 — 部分开放市场 — 全面开放” 的三步走策略，湖北侧重增量改革，广东则从基层养护单元入手组建大道班，市场化改革进入活跃期。

2006 年至 2011 年，市场化改革进入保持与维稳阶段，前十年积累的问题逐渐凸显。公路养护市场化改革对劳动、人事、税务等部门的综合政策支持存在依赖，若相关政策不到位，改革难以彻底推进，易产生遗留问题，因此改革步伐有所放缓。

2011 年至 2021 年，市场化改革重启并快速推进。《公路安全保护条例》的出台明确从事公路养护作业的单位需具备相应资质，且该资质的管理办法由国务院交通运输主管部门制定，解决了公路养护资质的上位法支撑问题。而养护资质颁发给养护企业的规定，也明确了公路养护生产应交给企业实施，而非由事业单位自主开展。

2021 年至今，公路养护市场化进入模式创新阶段。此前行业主要处于培育市场、规范市场的阶段，2021 年后，浙江、江苏探索全寿命周期养护、EPC 等模式，安徽引进世界银行标准化 OPRC 合同，这些新型模式摆脱了传统工程建设管理思维的束缚，更贴合公路养护实际需求，形成了以绩效为核心的长周期、全寿命周期养护新模式，与传统基于工程量的模式并行发展。

（三）合同范本出台的政策基础

合同范本的出台有着坚实的政策基础。2020 年，交通运输部发布《关于做好公路养护工程招标投标工作，进一步推动优化营商环境政策落实的通知》，明确所有公路养护工程需参与招投标，规范招投标行为，提出多种标段划分方式，支持设计施工总承包招标及一体化招标，为新型养护生产模式提供政策支撑。

2021 年，《公路养护作业单位资质管理办法》出台，要求承担公路养护工作的单位必须具备相应资质，进一步深化了公路养护市场化改革。随后不到两周，交通运输部又发布《关于贯彻落实公路养护作业单位资质管理办法的通知》，该通知内容详实，明确提出可探索各类养护作业整合发包、一体化发包等方式，支持长周期、全寿命养护周期等采购方式，成为新型养护生产组织模式的雏形。

2023 年和 2024 年，交通运输部连续两年组织全国现代养护工程试点工作，始终将长周期养护综合总承包模式作为重点方向，推动实现长周期内养护投资效益最优，各地逐步形成试点成果。

这些政策从不同角度推进公路养护市场化改革，核心聚焦三方面：一是完善公路养护市场竞争机制，进一步开放市场；二是优化养护生产组织模式，解决养护工程零碎、体量小、发包效率低、市场承接力量不足等问题；三是提高养护作业单位的市场竞争力，要求企业适应并承接新型养护模式。

（四）传统合同模式存在的突出问题

此前，我国公路养护合同多参考适用于公路新建项目的《公路工程标准施工招标文件》中的合同条款编制，但这种做法存在诸多问题。

首先，不利于形成契合公路养护特点的项目管理机制。公路工程标准施工招标文件的合同条款围绕公路建设项目的十大环节制定，而公路养护项目并无此类固定流程，其管理程序主要包括公路技术状况检测、养护项目筛选、方案确定与设计等。且公路养护涵盖多种类型，各类养护工程需遵循不同流程，无法按照统一的建设项目流程管理。

其次，不利于指导和规范公路养护项目管理。由于养护项目无法套用标准化合同编制模板，各地编制主体对养护工作的认识和理解水平存在差异，导致合同编制水平参差不齐，执行情况千差万别，各地普遍呼吁出台全国统一的公路养护合同范本。

最后，不利于健全适应公路养护特点的市场竞争机制。新型公路养护生产组织模式支持整合发包、灵活发包、总承包、一体化发包等多种发包方式，而传统合同模式难以适应这些新型发包需求。基于以上问题，交通运输部组织相关技术单位，历经两年修改论证，最终形成公路养护项目合同范本。

公路养护合同范本的编制工作历时两年，经过了六个关键阶段，过程严谨规范。2023 年 7 月，编制团队完成范本初稿；同年 12 月，组织专家进行论证。2025 年 1 月，交通运输部召集北京、浙江、福建、湖北、重庆等地区的交通运输主管部门、公路管理机构、相关企业及世界银行驻华代表处专家召开座谈会，进一步完善初稿。2025 年 6 月，在行业内广泛征求意见；2025 年 7 月，面向全社会公开征求意见；2025 年 8 月，形成送审稿；2025 年 10 月，正式向全社会发布。

（一）分篇编制与组合使用结构

公路养护合同范本分为四个章节，各章节功能明确且各有侧重。第一章为合同格式和通用条款，第二章为基于计量模式的专用合同条款和工程量清单，第三章为基于绩效模式的专用合同条款和绩效清单，第四章为技术规范。其中，第一章和第四章为共用部分，第二章和第三章分别对应两种不同的养护模式，在实际使用中采用分篇编制、组合使用的思路。若采用传统的基于工程量计量的养护模式，需组合使用第一章、第二章和第四章；若采用全寿命周期等基于养护成效的新型模式，则需组合使用第一章、第三章和第四章，这种编制方式区别于传统单一的合同范本模式。

（二）按养护模式编制的核心逻辑

范本编制以养护模式为核心，而非按照业务线划分。在编制过程中，有部分地区和单位提出希望针对日常养护、应急养护等不同业务分别编制范本，但编制团队最终确定按模式编制的思路。无论涉及日常养护、预防养护、修复养护、专项养护还是应急养护，均可使用该合同范本，核心区别在于选择基于工程量的传统模式还是基于养护成效的新型模式。基于工程量的模式遵循 “哪里坏了修哪里，修多少给多少费用” 的逻辑；基于养护成效的模式则注重整体养护效果，只要达到约定的合格标准，即可支付相应费用，无需与具体维修量直接挂钩。值得注意的是，该合同范本名称中未包含 “工程” 二字，这体现了公路养护管理逐步 “去工程化” 的趋势，并非不再开展养护工程，而是摆脱单纯的工程管理思维，更贴合养护工作的本质特征。

（三）“框架全、节点明、细节宽” 的编制原则

范本编制遵循 “框架全、节点明、细节宽” 的原则，侧重指导性而非约束性。范本中预留了较多可填写空间，同时明确专用合同条款可对通用合同条款进行修改，以适应不同地区、不同项目的具体需求。

（一）篇章结构与核心内容划分

公路养护合同范本的各篇章均遵循统一的结构逻辑，无论是基于计量的模式还是基于绩效的模式，每一篇都包含专用合同条款、清单及管理规则三部分。

其中，专用合同条款是各类模式的核心条款，清单主要用于指导组价与报价工作，管理规则则明确具体操作要求，例如基于绩效养护模式的管理规则，详细规定了绩效考核的内容、要求、方法以及对应的资金支付方式。

（二）合同条款引用与修改规范

在合同条款的使用过程中，需注意通用合同条款的引用与修改规范。通用合同条款需不加修改直接引用，若需增加通用合同条款中未包含的条款，应采用 “补充某条、某款、某目：XXX” 的文字形式；若通用合同条款已有约定但不够细致或不契合项目实际，需进行补充完善时，应采用 “某条、某款、某目完善为：XXX” 的表达；若通用合同条款的部分内容不适用于具体项目，需进行修改时，应采用 “某条、某款、某目修改为：XXX” 的形式，避免直接修改通用合同条款本身。

（三）专用合同条款数据表的效力

此外，范本中包含专用合同条款数据表，该数据表集中呈现了所有合同条款的关键信息，通常位于合同前端，若后续条款与数据表内容不一致，且双方无法达成共识，以数据表为准。

（一）完全以效定价模式及实践案例

从全国范围来看，公路养护合同范本的实践应用主要分为两种模式，分别是完全以效定价模式和效量结合模式。

完全以效定价模式打破了养护费用与工程量的直接对应关系。在传统模式中，公路损坏越多、维修量越大，养护企业的收入越高，这导致企业缺乏主动提升养护效益的动力，甚至出现 “路养得好收入低，路养得差收入高” 的矛盾，养护质量和效益主要依赖业主把控。而以效定价模式下，养护费用基于整体养护成效确定，激励企业主动做好养护工作。

浙江、江苏、吉林等省份已开展相关实践，浙江省在 “十四五” 期间将普通国省道全寿命养护试点作为全省公路和运输工作的八大标志性工程之一，在六个地市推进试点，并在农村公路领域进行实践；江苏省从高速公路入手，采用设计施工总承包模式，以绩效考核结果作为支付依据，主动放权给总承包单位；吉林省采用 “一年结构性修复 + 六年日常养护” 的设计施工总承包模式，显著提升了第一年养护工程的质量。

（二）效量结合模式及实践案例

效量结合模式则融合了工程量计量与绩效评价的优势，安徽省采用的 OPRC 合同便是典型代表。该省在六个地市选取需进行结构性修复的较差路段开展试点，第一年的结构性修复工程作为业主指定实施的内容，采用计量支付方式；后续若干年的养护工程及日常养护则采用绩效考核模式，不再以工程量定价，而是根据路况水平确定资金支付额度。

浙江龙庆高速、新疆库尔勒公路管理局也进行了类似试点，库尔勒公路管理局选取 150 公里路段，将其分为两类，路况较好的路段采用全绩效模式，根据养护成效和路况水平支付费用，存在瑕疵则按考核结果扣款；部分路况较差的路段，业主指定实施小型专项工程并采用计量支付，其余养护工作均采用绩效支付模式。

（三）贵州兴义长周期养护试点成效

贵州省兴义市在 2024 年开展的长周期养护试点也以绩效为主，取得了显著成效：

形成了适应新时期养护生产组织模式的成套实践成果体系，便于后续推广复制；通过一次承包、逐年实施、分级考核、绩效支付的方式，大幅提升管理效益；企业更加关注路况的耐久性和优良程度，主动在病害初期进行处置，避免小病拖成大病；企业探索新技术的动力增强，取得了明显的科技效益；在同等资金投入下，路况指标效益更高，经济效益显著提升；形成了良好的示范效应，推动贵州省在 2025 年将试点范围扩大至 1500 公里普通国省干线公路。

（四）实践应用破解的行业难题

通过合同范本的实践应用，尤其是基于养护成效的合同模式的推行，有望破解公路养护行业的五大难题。

一是破解企业管理粗放的问题，基于绩效的养护模式促使企业向管理要效益，激发其提升管理能力和执行力度的内生动力；

二是破解业主管理困难的问题，养护工作中存在诸多隐蔽工程，基于绩效的合同模式让公路管理机构与企业从 “相背而行” 转变为 “相向而行”，协同推进养护质量提升；

三是破解养护工程规模限制的难题，传统养护工程具有 “小、散、短” 的特点，部分省份一年需开展数百次招标，而长周期养护模式可大幅降低招标的流程成本和时间成本，招标周期可根据维修周期划分；

四是破解合同期限制约的难题；

五是破解人员经验参差不齐的难题，通过规范的合同条款和明确的履约规则，减少对业主个人经验的依赖，业主重点提升管理标准化水平，技术细节则由企业主动策划实施。

公路养护合同范本的出台推动养护生产组织模式实现 “两大回归” 与 “两大变革”，引领行业发展走向新阶段。

（一）“两大回归” 彰显养护本质属性

“两大回归” 彰显了养护工作的本质属性。

一是回归养护初心，当前公路养护模式源于建设领域，但养护工作的核心是涵养保护，而非单纯的工程建设，其目标是在达到既定标准的前提下，实现 “少修多养”，让公路更耐久、故障更少。

传统以量定价模式导致企业 “逐量而行”，与养护初心相悖，而合同范本既规范了传统基于计量的模式，又确立了基于绩效的新型模式，引导行业回归 “路养得好、毛病少” 的核心目标。

二是回归公路养护产业的特点与实质，公路养护属于第三产业，与作为第二产业的公路建设存在本质区别，使用体验是养护工作的核心实质，维修量只是实现这一实质的手段。

对于不可预见的养护工程，仍可采用传统工程量计量方式管理；而对于日常养护等常态化工作，基于绩效的模式更能抓住行业实质，合同范本的出台既规范了传统模式的合同管理，又为新型模式提供了明确指导。

（二）“两大变革” 重塑行业发展格局

“两大变革” 重塑了行业发展格局。

一是生产组织方式的变革，过去养护生产组织以业主和政府为主导，业主负责统筹检测、材料供应、日常养护、设计、施工等各个环节，企业仅按指令实施。

采用基于绩效的新型养护模式后，生产组织工作交由企业主导，业主和政府从 “生产组织者” 转变为 “真正的管理者”，充分发挥企业的主动性和专业性。

二是产出评价方法的变革，传统模式以量定价，只关注工程量的完成情况，忽视养护成效；新型模式下，量的要求保留一定弹性，企业管理到位、公路损坏少，并不影响其收入，而养护成效成为核心评价指标，促使企业和全社会共同关注养护工作的最终效果。

综上，公路养护合同范本的出台将推动行业形成新的养护生产组织模式：企业向精细化管理要效益，管理机构向先进机制要效益，交通运输主管部门向投资要效益，最终构建起适应养护特点的管理体系、标准规范和市场环境，助力公路养护行业高质量发展。