厘清互联网专车作为网络时代升级版商务车的来龙去脉,提升城市治理能力

最近,关于专车的争议甚嚣尘上,即使交通运输部1月8日肯定了“专车”的合法性,但仍有地方全盘否定“专车”。为何如此?笔者认为,主要有两方面原因,一是该类城市对于互联网专车早期雏形“商务车”的历史没有厘清,二是对交通运输部16号令生效以后如何开展预约出租汽车许可有误解。

最早的“专车”应是“商务车”,是汽车租赁企业在市场中发现并培养的产品,其中江苏苏州最典型。本世纪初,苏州经济迅速发展,外企多,机场接送业务量大,而企业自有车辆承担该类事务成本高,苏州市汽车租赁公司就发现了这个市场,并通过整合汽车租赁与代驾,形成了商务车产品。2006年,苏州市运管处宣布放开汽车租赁市场,推动了商务车业务在苏州的长足发展。

有商务车历史的城市,往往对网络时代的商务车升级版——互联网专车,采取比较开明的态度。不论是苏州还是江苏省交通主管部门,一直认可商务车“租赁公司+代驾公司”的模式。如去年11月19日,南京市交通局就在回应“卸载打车软件”风波时,对互联网专车没有一禁了之,而是创新性地指出:“召车软件信息服务商应当遵守现行法律法规,根据法定条件,对申请信息服务的车辆进行验证,为合法营运者提供信息服务,并加强自律和日常监管。”这就肯定了互联网专车的地位,是行政许可法放松管制精神在汽车租赁市场上的反映,也是在深化改革的今天,政府坚持法治思维与法治方式处理城市难题的具体体现,体现了地方政府的法治定力。

此外,某些城市以体制内“专车”否定体制外“专车”,系对交通运输部16号令生效后如何开展预约出租汽车许可的误解所致。

2014年9月30日颁布、2015年1月1日生效的《出租汽车经营服务管理规定》(交通部2014年第16号令)中,增加了区别于传统出租汽车的预约出租汽车许可。根据16号令规定,预约出租汽车与传统出租汽车的区别主要有三方面:一是在规定地点待客,提供预约服务,不能提供巡游揽客服务；二是服务费用可以约定,而非只能由政府定价；三是车身颜色与标识可以区别于巡游出租汽车,即可以不设顶灯,不用统一喷涂车身颜色。目前的“专车”,与16号令中预约出租汽车的主要特征基本一致,因此,可以将“专车”称为“体制外的预约出租汽车”,而预约出租汽车又可称为“体制内的专车”。

那么问题来了,体制外的专车是否因为体制内的专车而失去合法性?广州市交委将互联网专车称为“私租车”予以禁止就是这个意思。也就是说,因为16号令的生效,体制外的预约出租汽车就违法了吗?或者城市实施了预约出租汽车许可,就要取缔市场上早已存在的“专车”或商务车呢?

笔者认为,这是僵化理解16号令设定预约出租汽车许可本义所致的错误认识。第一,16号令属于部门规章,对于各地方城市具有指导意义而非强制意义。它设定的预约出租汽车许可是一种指导意义的政策供给,而城市交通又具有地方性,因此只有地方性法规设定预约出租汽车许可,才具有对体制外预约出租汽车的禁止意义。目前,禁止“专车”或“私租车”的城市并未通过地方性法规设定解除禁止意义的预约出租汽车许可,因此,禁止并处罚“专车”的法理根据不足。

第二,网络时代的“专车”属于市场创新的产物,符合行政许可法放松管制精神,应当予以鼓励并支持其发展。2004年7月1日生效的《中华人民共和国行政许可法》第十三条规定,如果拟设置的行政许可事项,公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理,或者行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,可以不设定行政许可。也就是说,地方性法规要通过设定预约出租汽车许可的方式禁止体制外的预约出租汽车(商务车与专车),必须是市场机制与行业自律机制,或者行政机关通过事后监督方式不能解决情况下的选择。

目前,推出互联网专车的企业,纷纷主动发布创新性的保险产品,自定车辆准入与驾驶员准入条件,服务质量标准等,以市场的方式回应社会公众与主管部门的安全和服务担心。也就是说,地方性法规没必要急于进行预约出租汽车许可立法,禁止市场上已有的创新。

因此,查禁“专车”的城市,应当厘清互联网专车作为网络时代升级版商务车的来龙去脉,把握好行政许可法的放松管制精神,坚持法治思维与法治方式,大力引导推出专车产品企业的自我监管与行业自律,才能在守住法治定力的基础上,实现专车争议的合作治理,进而提升城市治理能力。

（顾大松，东南大学交通法治与发展研究中心）