随着科技的不断进步和空域资源的不断释放，低空经济作为一种新型的综合性经济业态，具有高科技主导、高效能运营与高质量发展等新质生产力的核心特征，正逐渐成为我国经济发展的重要引擎。

低空经济包括低空飞行、低空制造、低空服务、飞行保障等多方面内容。其中，通用航空、无人机等低空飞行器在物流配送、应急救援、农林植保、航空旅游等领域展现出了巨大的应用潜力。

据权威机构最新数据显示，预计到 2024 年，全球低空经济市场规模将突破 2.32 万亿元大关，展现出其巨大的市场潜力和广阔的发展前景。而我国作为低空经济发展的重要参与者，2023 年的市场规模已经实现了 5059.5 亿元的佳绩，增速更是高达 33.8%，这一数据无疑彰显了我国低空经济强劲的发展势头和蓬勃的生命力。

安全是发展的前提和基础。然而，近期发生的天津无人机 “黑飞” 扰航事件、荆州无人机坠机伤人事件等，无疑暴露出低空经济在发展过程中的安全与风险问题。公安机关作为低空安全维护的主体之一，理应在低空警务执法中充分发挥主体作用，但在实践过程中仍存在 “黑飞” 的无人机飞手无法确定、无人机反制中 “误伤” 空中合作目标等困难和堵点，造成公安机关在低空警务执法中的困境。

因此，深入分析公安机关在低空警务执法中出现困境的原因及其破解路径，充分发挥公安机关在低空安全维护中的主体作用，有效维护公共安全和国家安全，为低空经济的有序平稳发展保驾护航，具有重要的现实意义和理论价值。

低空经济是指在垂直范围 1000 米以下，根据实际需要延伸至不超过 3000 米的低空空域范围内，以低空飞行活动为核心，以无人驾驶飞行、低空智联网等技术组成的新质生产力与空域、市场等要素相互作用，带动低空基础设施、低空飞行器制造、低空运营服务和低空飞行保障等领域发展的综合性经济形态。

1.2 低空经济的发展现状

2022 年全球低空经济市场规模是 10 万亿元。据相关机构研究预测，到 2050 年，全球低空经济市场规模将超过 60 万亿元。2022 年，我国低空经济的市场规模约为 2.5 万亿元，约占全球市场的 25%。

根据测算，2023 年中国低空经济规模达到 5059.5 亿元，增速高达 33.8%。以无人机产业为例，2013-2023 年，全球无人机行业市场规模由 93 亿美元增长至近 600 亿美元，期间复合年增长率达 20.43%。

在发展早期，无人机行业的应用基本在军用领域。随着科学技术的发展和空域资源的不断释放，无人机在民用领域的应用场景逐渐增多，消费需求也随之增长。近年来，全球民用无人机市场快速增长，尤其是对于消费级、工业级无人机的需求剧增。

我国作为全球最大的无人机生产和消费市场，不论是低空经济发展的规模还是发展的速度都是走在世界前列。2024 年我国低空经济规模达 4807 元，预计 2025 年将达到 8591 亿元，乐观预计到 2026 年突破万亿元。

1.3 低空经济与低空安全的关系

1.3.1 低空安全的概念

低空是在地标或者水平面以上、较低高度以下的空间区域，是各类 “低慢小” 飞行物的主要水平空间。2014 年《低空空域使用管理规定 (试行)(征求意见稿)》第 6 条认为，低空空域原则上是指全国范围内真高 1000 米 (含) 以下区域。

低空安全定义为低空空域范围内的飞行物飞行的安全与秩序，以及与之有关的或受其影响的其他空域飞行物、地面的安全与秩序。

1.3.2 低空经济与低空安全的关系

低空经济与低空安全两者是相辅相成、辩证统一的。习近平总书记曾指出：如果安全这个基础不牢，发展的大厦就会地动山摇。

安全是发展的基础和前提，低空经济要想健康平稳有序发展，势必需要低空安全为其保驾护航，因此在低空经济领域要统筹好发展和安全两件大事。以无人机为代表的低空飞行器在物流配送、应急救援、农林植保等方面有广阔的应用前景，这无疑展示出低空经济具有巨大的发展潜力。

然而，在低空经济迅猛发展的同时，也面临着安全风险的严峻挑战。尤其是无人机 “黑飞” 扰航、坠机伤人、偷拍隐私等现象时有发生，不仅会扰乱低空秩序、破坏航空安全，还会影响公共安全和国家安全。安全是一切生产活动良性发展的前提，低空经济的强势 “腾飞”，亟须筑牢安全防线。

低空安全为低空经济的发展筑牢基础，而低空经济的发展又可以推动低空安全维护手段和方式的创新。所以说，低空经济与低空安全两者是相辅相成、辩证统一的。

在法律规定上，2023 年 6 月，国务院中央军委颁发《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，规范无人驾驶航空器的空域使用和飞行管理，是目前我国第一部系统性的无人机管理法规。

在职责权限上，《暂行条例》赋予了公安机关在维护低空安全方面的职责权限，例如敦促履行飞行安全责任、持有和使用以及监督授权单位持有和使用无人驾驶航空器反制设备，查处非法拥有和使用的行为等。

在机构设置上，各地根据当前低空经济发展的形势以及维护低空安全的需要，建立警务航空队伍，部分地市紧贴实战需求，建立了警用无人驾驶航空器警用航空队伍。

在装备配置上，2018 年，公安部发布《关于无人机侦测反制装备列装配备的意见》，明确提出，为切实提高公安机关防范和应对无人机侵扰重要目标、重大活动的能力和水平，实现重点部位常态自动巡控、临时现场移动反制，加快推进无人机侦测反制装备列装配备的要求。

3.1 法律法规尚不健全

虽然目前我国涉及低空监管的法律法规不少，如民用航空法、《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等，且已有的法律法规也规定了公安机关在低空安全领域的管理职责，但这些规定比较宏观，且多针对传统的地面执法和高空航空活动，对低空警务执法的具体操作缺乏明确规定，对发展低空警务具体业务的指导性不强。例如，《中华人民共和国民用航空法》虽然涉及无人机管理，但对警务执法中无人机的使用权限、操作规范等细节规定不足。

3.2 执法主体职责模糊不清

在低空安全监管领域，各部门的职责职能尚需厘定。低空安全秩序维护涉及的主体众多，仅从无人机监管的角度来看，对无人机的监管涉及民航、公安、工信等多个管理部门，针对同一违法案件的处置可能涉及多部门协同，不同主体和内部组织之间管理程序复杂，存在职责不清、部门虚化等问题，而来自不同部门的指令可能会相互重复甚至冲突。

低空飞行的安全监管是执法的主要内容，而这一职权的归属部门尚不明确，亟需明确监督管理主体，建立清晰高效的执法体系，避免 “各自为政”“相互推诿” 等现象发生。

3.3 执法主体技能不足，缺乏系统培训

在当前低空经济快速发展的背景下，各地根据当前社会形势以及维护低空安全的需要，建立警务航空队伍，部分地市紧贴实战需求，建立了警用无人驾驶航空器警用航空队伍。尽管警务航空队伍的建设取得了一定进展，但在实际操作中仍存在执法主体技能不足和缺乏系统培训的问题，在一定程度上降低公安机关在低空警务执法中的效率和效能。

一方面，是由于目前民用无人机技术飞速发展，无人机的性能得到了极大的提升，不仅在航程、载荷和稳定性方面取得了显著的突破，同时智能化程度也得到大幅度提高，这对于公安机关及其公安民警在执法过程中提出了更高要求，从而就显得执法主体技能不足。

另一方面，许多地区的警务航空队伍培训体系尚不健全，缺乏系统性和针对性的培训课程。培训内容往往停留在基础操作层面，未能深入涵盖高级处置技巧、设备维护、数据分析等关键环节。同时，现有的培训体系多为一次性培训，缺乏持续教育和技能提升机制，导致执法主体难以跟上技术发展的步伐，影响了整体作战能力。

3.4 发展规划尚不清晰

当前我国基层公安机关大多对低空治理的认识不够，对低空警务的理解停留在对无人机 “黑飞” 案件的监管上，甚至将低空违法犯罪的防控与打击职能分离，未对低空警务作出科学可行的发展规划，缺乏系统的低空警务发展战略，导致各项工作缺乏方向和目标。

3.5 公众对于低空安全的认识不足、意识薄弱

当前，低空经济虽然快速发展，但是尚处于起步阶段，公众对其了解有限，导致在飞行安全、隐私保护等方面存在诸多误解和担忧。同时，对于低空安全的法律宣传和教育不足，致使部分无人机操作者对于使用民用无人机可能带来的安全风险认知不足，忽视了违规操作可能引发的事故和危害。

例如，一些操作者为了追求刺激或满足个人兴趣，擅自修改电子围栏进行 “黑飞”、干扰其他飞行器飞行甚至是攻击其他飞行器，危害航空安全、社会公共安全和国家安全。

4.1 完善低空安全法律法规体系

良法是善治的前提。推进低空安全领域的立法工作是确保低空经济健康发展和维护国家安全的内在要求和重要举措。针对当前无人机 “黑飞” 扰航、坠机伤人、偷拍军事基地危害国家安全以及偷拍个人生活侵犯个人隐私权等案例，在总体国家安全观的指引下，以维护航空安全、社会公共安全以及国家安全为核心目标，在明晰立法目标和需求的基础上，明确监管主体及其职责，从事前预防、事中处置、事后处罚全方位构建国家低空安全法律规范体系，为公安机关在低空警务执法过程中提供有效的法律支撑。

4.2 明确监管主体职责，加强多部门协同执法

“众力并，则万钧不足举也。” 低空安全秩序维护涉及的主体众多，为了低空经济能够健康平稳有序发展，形成合理的低空安全治理格局。

首先，应当明确低空安全秩序维护的主责部门，明确其职责和权限，充分发挥其主力军的作用。其次，建立低空安全秩序的统一指挥平台，形成分工合理的治理秩序，这样既能充分发挥各部门的优势，又能避免各部门各自为政。

公安机关在低空安全治理中以预防和打击低空违法犯罪、维护低空治安秩序为主要任务，其发展既是当下时代所需，更是未来发展所需。而低空安全秩序维护虽然由公安机关负责，但也需要各相关部门支持配合，厘清权责，大力协同，形成合力。

4.3 加强执法主体技能培训，培养高质量执法主体

在低空治理日益复杂和多样化的背景下，培养具备高素质和专业技能的执法主体成为保障低空安全与秩序的关键。

首先，制定涵盖低空法律法规、无人机技术、数据分析、应急响应等方面的系统化培训标准和课程体系，确保培训内容全面、科学。

其次，开展实战应用培训，通过理论讲解与实际操作相结合的方式，结合各类民用无人机警情案例，系统讲解民用无人机警情应急处置流程、无人机反制枪等技术手段的使用方法和规范，提升公安民警对无人机等 “低、慢、小” 飞行器违法违规飞行的防范控制和反应处置能力。

最后，要建立专业人才培养、定期培训制度，避免培训工作流于形式，切切实实为低空执法人才的培养提供制度保障，提升执法人员的执法能力，培养高质量执法主体。

4.4 加强低空安全宣传，提升公众责任意识

思想是行动的先导。低空经济的健康发展和低空安全的有序维护，离不开人们观念的更新。在总体国家安全观的指引下，结合低空经济发展实际和低空安全维护的需要，公安机关应当利用 “线上 + 线下” 相结合的方式，构建涉及低空经济发展和低空安全维护的全媒体宣传矩阵，利用专题讲座、案例宣讲、展览展示等手段，普及低空安全知识，加强对低空安全法律法规的宣传和教育，提高公民守法意识和法治素养。

鼓励社会各方面力量参与低空安全的维护工作，充分发挥社会监督作用，及时发现低空安全秩序维护中的薄弱环节和问题所在，形成全社会共同关注、支持和维护低空安全的良好氛围，为维护和保障低空经济国家安全奠定广大、坚实的社会基础。

安全是发展的基础和前提，在低空经济领域要统筹好发展和安全两件大事。公安机关作为低空安全维护的主体之一，对于保障低空经济平稳有序发展发挥着重要的保障作用。在当前低空经济快速发展背景下，对公安机关低空管理和服务能力提出更高的要求。

与此同时，公安机关在低空安全执法过程中面临一定的困难和堵点，容易陷入执法困境。因此，需要从公安机关在低空安全维护中的核心职能出发，针对其陷入执法困境的原因予以破解。

立足我国低空经济发展实际，完善低空安全法律法规体系，厘清监管部门职责权限，提升执法主体的执法能力，深化低空警务体制改革，充分发挥公安机关在低空安全维护中的主体作用，为低空经济平稳有序健康发展保驾护航！

摘要：2024 年是我国低空经济发展的元年。从中央到地方在政策层面的大力支持下，低空经济作为战略性新兴产业得以迅猛发展。安全是发展的前提和基础，近期发生的天津无人机 “黑飞” 扰航事件、荆州无人机坠机伤人事件等，无疑凸显出低空经济在发展过程中的安全与风险问题。公安机关作为低空安全维护的主体之一，理应在低空警务执法中充分发挥主体作用，但在实践过程中仍存在 “黑飞” 的无人机飞手无法确定、无人机反制中 “误伤” 空中合作目标等困难和堵点，造成公安机关在低空警务执法中的困境。因此，有必要在低空经济发展的背景下，分析公安机关在低空警务执法中出现困境的原因及其破解路径，充分发挥公安机关在低空安全维护中的主体作用，有效维护公共安全和国家安全，为低空经济的有序平稳发展保驾护航。

关键词：低空经济；公安执法；无人机安全；执法困境；破解路径

作者：李恩特，孙永生

版权声明：本文引自李恩特、孙永生的《低空安全公安执法困境与对策建议》，仅供交流学习，如有侵权，请联系删除。

文章转自：“低空新视角”公众号