实施关键在“财政精准投入与市场有效激活”

2025年10月13日，广东省交通运输厅印发行政规范性文件《广东省交通运输厅关于城市公共交通基本出行服务保障规范》（以下简称《服务保障规范》），自2025年12月1日起施行，有效期5年。该文件聚焦城市公共交通可持续发展痛点，明确政府与市场边界，既是对国家公共交通优先发展战略的落地响应，也是广东破解行业困境的制度创新。现就文件制定的相关政策解读如下。

一、《服务保障规范》出台的背景是什么？

城市公共交通基本出行服务具有公益属性，核心是保障人民群众日常基本出行，其健康稳定发展关乎民生大计，是城市经济运行不可或缺的基础支撑和根本保障。近年来，一方面，受新冠病毒感染疫情等因素影响，加上城市轨道交通快速发展以及电动自行车保有量快速增长，公众出行习惯发生深刻变化，城市公共汽电车客流大幅下滑；另一方面，国家油补政策调整后，地方补贴难以及时补位。在双重压力驱动下，城市公共汽电车企业经营困难，行业可持续发展面临挑战，因此亟需通过引入市场化机制和企业自主创新来缓解财政负担，确保基本公共出行服务的连续性和可持续性。

为贯彻落实《城市公共交通条例》《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》《广东省人民政府关于城市优先发展公共交通的实施意见》和交通运输部等九部门《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》，保障城市公共交通基本出行服务可持续健康发展，更好地满足人民群众高品质出行需求，结合我省实际起草制定《服务保障规范》。

二、《服务保障规范》制定的目标和任务是什么？

《服务保障规范》制定的主要目的：根据地方财政保障能力合理界定城市基本公共交通的边界、范围和服务要求，明确政府与市场的关系，在保障人民群众基本出行需求的前提下，以市场化手段解决人民群众高品质、个性化出行，确保城市公共交通健康可持续和高质量发展。特别是在财政预算有限的情况下，通过动态优化基本公交服务范围、开行定制化公交和鼓励企业降本增效，增强行业自身造血功能，实现可持续发展。

《服务保障规范》制定的任务：一是明确基本公交出行服务定义。二是明确基本公交的服务范围和发展原则。三是明确基本公交规模、范围、线路的确定。四是明确基本公交要求。五是明确服务监督和保障机制。

三、《服务保障规范》对城市公共交通出行服务是如何界定的？

依据《城市公共交通条例》，城市公共交通基本出行服务（以下简称“基本公交”）是指按照《城市公共交通条例》第二条规定，利用公共汽电车为公众提供的基本出行服务。城市公交定制化出行服务（以下简称“定制化公交”）是城市公共交通企业在保障公众基本出行的前提下，按照市场化方式提供的定制化出行服务，可以实行市场调节价。基本公交票价实行政府定价或指导价，并建立动态调整机制，以适应地方财政变化。

四、《服务保障规范》对基本公交服务范围是如何明确的？

明确基本公交主要服务于城市建成区和重要交通枢纽；根据当地社会经济发展需要和财政保障能力，可将服务范围延伸到产业聚集区和人民群众出行需求较大的其他地区；政府财政预算可承担的，基本公交可覆盖整个行政区域，实行城乡公共交通一体化。基本公交可结合需求实际、财政保障能力等情况动态优化。当地方财政支持不足时，优先保障核心区域，并通过定制化公交补充覆盖，以推动整体可持续发展。

五、《服务保障规范》对基本公交的发展原则是如何明确的？

一是应当坚持基本公交的公益属性，确保基本公交可持续运营。

二是城市交通运输主管部门应当根据年度基本公交本级财政预算，确定基本公交供给及服务要求。在本级预算不足的情况下，鼓励优化资源配置，引入市场机制以维持运营可持续性。

三是城市交通运输主管部门应当保障基本公交的延续性。基本公交供给及服务要求发生变动的，应当及时向社会公告，做好解释工作，并提供替代性城市公共交通服务。

四是鼓励各地结合人民群众出行需求加大对基本公交发展的土地、财政、基础设施等方面的支持保障力度。

六、《服务保障规范》对基本公交的规模、范围、线路的确定程序是如何明确的？

一是明确要按照财政预算编制周期，根据当地社会发展和人民群众出行需求，结合本年度财政预算和基本公交运行情况对当地基本公交所需的车辆数、车型结构、线网布局及基础设施提出调整方案，制定下一年度当地基本公交发展计划。

二是明确要根据批准执行的基本公交年度财政预算，按照下一年度当地基本公交发展计划，明确服务供给及要求，与企业签订服务协议，并向社会公开相关服务计划或具体线路调整内容。基本公交线路实行清单化管理，并向社会公开，动态调整。

三是明确城市公交企业要根据签订的服务协议为社会提供基本公交保障。

四是明确需要新开基本公交线路的相关要求。年度基本公交服务协议原则上不作调整。需要新开基本公交线路的，城市公共交通企业可以向城市交通运输主管部门提出书面建议。城市交通运输主管部门结合建议及当地公交补贴政策和机制，可对年度基本公交协议作相应调整或纳入下一年度基本公交协商范围。

七、《服务保障规范》对基本公交的要求是如何明确的？

（一）纳入基本公交线路的条件。一是必须符合开行区域要求；二是客流强度应当达到基本标准；三是纳入财政预算保障。

（二）基础服务相关要求。一是在覆盖范围上，广州、深圳、佛山、东莞4个特大型城市的建成区，基本公交及城市轨道交通站点500米覆盖率原则上应达100%；珠海、中山、江门、惠州4个城市的建成区，基本公交站点500米覆盖率不低于80%；其他地级市的建成区，基本公交站点500米覆盖率不低于60%；县级城市的建成区，基本公交站点500米覆盖率不低于50%。二是在保障对象上，重点保障城市居民通勤、通学、重要交通枢纽集疏运等基本出行需求，同时按照当地城市人民政府相关政策为残障人士、老年人、未成年人、学生、现役和残疾军人等重点人群提供优惠或优待服务。三是在服务频次上，最低要求基本公交线路高峰时段满载率不超过80%前提下，发班间隔原则上不大于30分钟/班，其他时间原则上不大于60分钟/班。四是在服务时间上，要求首班车不宜晚于一般上班时间前1.5小时，末班车不宜早于一般下班时间后2小时。

（三）服务范围拓展顺序。当财政预算不能满足基本公交全域覆盖的情况下，应当按照以下顺序依次满足相应的出行需求。首先是机场、火车站、汽车站、港口等城市对外交通枢纽和建成区内的学校、医院、政府等公共服务场所及主要居住聚集区、就业集中区；其次是建成区内重要商圈、旅游景点、会展会议中心等区域。

（四）定制化公交衔接。一是基本公交与定制化公交是双轨发展机制。城市公共交通基本出行服务坚持公益主导，并适当引入市场化机制开行定制化公交，保障基础出行网络不受影响。明确基本公交的票价优惠政策不适用于定制化公交，各地将公交优惠政策扩大到定制化公交的，应当给予适当补偿。二是基本公交与定制化公交顺畅衔接机制。对于原有出行线路，基本公交不能覆盖，需开行定制化公交替代的，城市交通运输主管部门需提前向社会公示说明原因。定制化公交票价也可由当地城市交通运输主管部门、城市公交企业及公交服务需求方共同协商制定。三是基础设施共用机制。城市交通运输主管部门应当降低定制化公交成本，明确定制化公交在场站设施、路权、信号控制、标识指引等方面与基本公交享有同等待遇。

八、《服务保障规范》对服务监督和保障如何明确的？

（一）建立基本公交的成本核算机制。明确要在当地现行的公交成本核算机制基础上建立完善基本公交成本核算机制。同时，将基本公交和定制化公交严格区分，确保财政预算资金合理、合规、高效使用。特别是在地方财政支持不足时，此机制有助于优化资源分配，推动企业通过市场化手段补充资金缺口。

（二）建立基本公交乘客满意度调查制度。一是要求运营企业应当建立服务质量社会监督机制，畅通公众服务监督渠道，多方收集乘客的投诉并及时作出处理。二是运营企业按要求将相关运营数据和信息上报城市交通运输主管部门。三是要求城市交通运输主管部门建立乘客满意度调查制度，调查结果作为对城市公交企业运营服务质量评价依据之一；加强对城市公交企业投诉情况进行监督和处理，督促企业及时办理收到的投诉。

（三）鼓励城市公交企业通过降本增效提升基本公交的服务质量和服务范围。要求各地交通运输主管部门引导辖内城市公交企业创新服务方式，摒弃“等靠要”思想，主动作为。在不改变公交设施功能性质、不减损公交乘客利益，保证公交基本服务不受影响情况下，通过优化公交线网资源、开行定制化公交、对外开放充电桩和社会停车、既有或新增用地综合开发、公交场站改造太阳能发电、客货邮一体化发展等多种方式，增加收入来源，增强自身造血功能。同时，督促城市公交企业优化车型结构和人员结构，加强企业内部管理，实现降本增效目的。

写在最后：

政策本质是“公益与市场的再平衡”。《服务保障规范》的核心价值在于打破“要么全公益、要么全市场”的二元对立，通过“界定边界、明确规则、动态调整”，让政府承担“保基本”责任，让市场发挥“补品质”作用，既守住民生底线，又激发行业活力，为全国公共交通治理提供“可持续发展”的制度参考。

实施关键在“财政精准投入与市场有效激活”。基本公交的“公益属性”需以“财政可持续”为前提，避免地方政府因补贴压力放弃服务；定制化公交的“市场属性”需以“客流与成本共担”为基础，避免企业因盈利困难放弃补充服务，二者需形成“财政托底、市场补位”的协同格局。

附：《广东省交通运输厅关于城市公共交通基本出行服务保障规范》文件

广东省交通运输厅关于城市公共交通

基本出行服务保障规范

第一章 总则

第一条  为坚持公共交通优先发展战略，合理界定城市公共交通(特指城市公共汽电车)基本出行服务的边界、范围和服务要求，明确政府与市场的关系，在保障人民群众基本出行服务需求的前提下，引入市场机制满足人民群众定制化出行服务需求，确保城市公共交通可持续发展，制定本规范。

第二条  城市公共交通基本出行服务(以下简称基本公交)是指按照《城市公共交通条例》第二条规定，利用公共汽电车为公众提供的基本出行服务。基本出行服务票价实行政府定价或者政府指导价,并建立动态调整机制。城市公交定制化出行服务(以下简称定制化公交)是城市公共交通企业在保障公众基本出行的前提下，按照市场化方式提供的定制化出行服务，可以实行市场调节价。

第三条  基本公交主要服务于城市建成区和重要交通枢纽;根据当地社会经济发展需要和财政保障能力，可将服务范围延伸到产业聚集区和人民群众出行需求较大的其他地区;政府财政预算可承担的，基本公交可覆盖整个行政区域，实行城乡公共交通一体化。基本公交可结合需求实际、财政保障能力等情况动态优化。

第四条  各地应当坚持基本公交的公益属性，确保基本公交可持续运营。城市交通运输主管部门应当根据年度基本公交本级财政预算，确定基本公交供给及服务要求;应当保障基本公交的延续性。基本公交供给及服务要求发生变动的，应当及时向社会公告，做好解释工作，并提供替代性城市公共交通服务。鼓励各地结合人民群众出行需求加大对基本公交发展的土地、财政、基础设施等方面的支持保障力度。

第二章  基本公交规模、范围、线路的确定

第五条  城市交通运输主管部门应当按照财政预算编制周期，根据当地社会发展和人民群众出行需求，结合本年度财政预算和基本公交运行情况对当地基本公交所需的车辆数、车型结构、线网布局及基础设施提出调整方案，制定下一年度当地基本公交发展计划。

第六条  城市交通运输主管部门应当根据批准执行的基本公交年度财政预算，按照下一年度当地基本公交发展计划，明确服务供给及要求，与企业签订服务协议，并向社会公开相关服务计划或具体线路调整内容，基本公交线路实行清单化管理，并向社会公开，动态调整。

第七条  城市公交企业应当根据与城市交通运输主管部门签订的服务协议，按照规定的服务范围、线路和标准为社会提供基本公交保障。

第八条  年度基本公交服务协议原则上不作调整。需要新开基本公交线路的，城市公共交通企业可以向城市交通运输主管部门提出书面建议。城市交通运输主管部门结合建议及当地公交补贴政策和机制，可对年度基本公交协议作相应调整或纳入下一年度基本公交协商范围。

第三章  基本公交要求

第九条  基本公交线路的纳入条件。

(一)符合开行区域要求。开行基本公交线路原则在城市建成区和重要交通枢纽范围内。确需延伸到范围外的，线路服务区域应当纳入城市基本公交保障清单并向社会公开。

(二)客流强度应当达到基本标准。如果达不到基本标准，

但城市人民政府认为确有必要纳入基本公交范围的，可纳入基本公交范围，具体由城市交通运输主管部门核定。

(三)基本公交线路运营应当纳入财政预算保障。

第十条    基础服务要求。

(一)覆盖范围要求。广州、深圳、佛山、东莞4个特大型城市的建成区，基本公交站点500米覆盖率原则上应达100%。珠海、中山、江门、惠州4个城市的建成区，基本公交站点500 米覆盖率不低于80%。其他地级市的建成区，基本公交站点500米覆盖率不低于60%。县级城市的建成区,基本公交站点500米覆盖率不低于50%。上述要求为基本公交的最低要求，各地可根据实际情况制定本地区建成区基本公交站点500米的覆盖目标。

(二)保障对象要求。基本公交应当重点保障城市居民通勤、

通学、重要交通枢纽集疏运等基本出行需求，并按照当地城市人民政府相关政策为残障人士、老年人、未成年人、学生、现役和残疾军人等重点人群提供优惠或优待服务。

(三)服务频次最低要求。基本公交线路高峰时段满载率不超过80%前提下，发班间隔原则上不大于30分钟/班，其他时间原则上不大于60分钟/班。城市交通运输主管部门应当根据当地的实际情况，对基本公交线路制定相应的服务频次最低要求。

(四)服务时间要求。运营时间应结合地域特点、线路客流需求特征等因素确定。首班车不宜晚于一般上班时间前1.5小时，末班车不宜早于一般下班时间后2小时。各地可根据实际情况提前发班或延迟收班。起讫点与公路、铁路、航空、水路等客运方式相衔接的线路，且该起讫点没有夜班线路或专班专线的，其运营时间宜与其他客运方式的运营时间相衔接，满足乘客接驳需求。有必要开行夜班车的，首末班车发车时间和发车间隔由城市交通运输主管部门根据实际制定。

第十一条  当财政预算不能满足基本公交全域覆盖的情况下，应当按照以下顺序依次满足相应的出行需求。

(一)机场、火车站、汽车站、港口等城市对外交通枢纽和建成区内的学校、医院、政府等公共服务场所及主要居住聚集区、就业集中区。

(二)建成区内重要商圈、旅游景点、会展会议中心等区域。

(三)根据实际需要的客流强弱顺序逐步覆盖建成区。

(四)逐步延伸城市人民政府基本公交保障范围的其他

区域。

第十二条  城市公共交通服务坚持公益主导，并适当引入市场化机制开行定制化公交。各地需将基本公交的票价优惠政策扩大到定制化公交的，应当给予适当补偿。现有城市公共交通服务范围中，基本公交不能覆盖，需开行定制化公交替代的，城市交通运输主管部门需提前向社会公示说明原因。鼓励城市公交企业与街道办、社区(园区)、企业、学校、居民建立成本共担模式，协商确定合理的定制化公交票价，或由相关单位购买公交出行服务，减免市民乘车费用，具体由当地城市交通运输主管部门、城市公交企业及公交服务需求方共同商定。城市交通运输主管部门应当降低定制化公交成本，允许定制化公交在场站设施、路权、信号控制、标识指引等方面与基本公交享有同等待遇。

第四章 服务监督和保障

第十三条  各地要在当地现行的公交成本核算机制基础上建立基本公交成本核算机制。相关核算机制应当将基本公交和定制化公交严格区分，确保财政预算资金合理、合规、高效使用。

第十四条  基本公交运营企业应当建立服务质量社会监督机制。可通过智能化信息服务手段、设立乘客投诉接待室、在车辆显著位置设置司乘人员服务质量监督卡、在首末站及车厢内设置乘客意见箱、公开监督电话号码、通信地址或者电子邮箱等方式，畅通公众服务监督渠道，多方收集乘客的投诉并及时作出处理。及时按要求将相关运营数据和信息上报城市交通运输主管部门。城市交通运输主管部门应当建立乘客满意度调查制度，可采用信息化、问卷等多种形式进行调查，调查结果作为对城市公交企业运营服务质量评价依据之一。对各种平台和渠道收到的投诉等要及时妥善处理，涉及城市公交企业的，督促企业及时办理。

第十五条  各地交通运输主管部门引导辖内城市公交企业创新服务方式，在不改变公交设施功能性质、不减损公交乘客利益、保证公交基本服务不受影响情况下，通过优化公交线网资源、开行定制化公交、对外开放充电桩和社会停车、既有或新增用地综合开发、公交场站改造太阳能发电、客货邮一体化发展等多种方式，增加收入来源，增强自身造血功能。鼓励城市公交企业优化车型结构和人员结构，加强企业内部管理，实现降本增效目的。

第五章 附则

第十六条  本规范由广东省交通运输厅负责解释。

第十七条  本规范自2025年12月1日起施行，有效期5年。

信息来源：广东省交通运输厅