转观念、增效能、变模式、强管理

编者按：在2025数字交通与安全创新大会-交通控制与精细化治理创新交流会上，北京清华同衡规划设计研究院有限公司交通规划设计研究所所长万勇山，作了《数据驱动的城市交通综合治理实践》主题报告。

万勇山回顾了西安市为保障十四届全运会交通，以“转观念、增效能、变模式、强管理” 为指导思想，分三阶段推进治理工作，缓解机动车保有量高、交通“堵乱难” 等问题，在交通模式转变、交通设施供给、智慧交管系统、交通治理机制等方面取得成效，实现拥堵指数下降、交通健康指数提升的目标，同时基于实践提出对保定交通发展的建议。

2013 年，我国城市交通确立了行人优先的理念，这是首次从国家政策层面明确行人在交通系统中的地位。后续中央城市工作会议等一系列国家宏观指导政策，体现了生态优先、人本优先、创新优先和品质优先这四个优先原则。

同时，总体上在用地、政策、资金平衡等方面，明确了从步行到自行车到地铁、公交再到私家车的分配先后次序，保障了绿色、以人为本的全系列规建管用的公平性与优先性。

城市交通正从传统的网络场站等物理空间，逐步转变为由物理、社会、信息空间构成的复杂巨系统。当前，信息在交通领域的运用愈发广泛，而数位空间关注的是全方位、全年龄段民众的需求，这实际上是巨系统的平衡。

古都长安在2021年举办第十四届全运会，这是全运会首次走向中西部并在陕西省举办，获得了巨大成功。但在全运会之前，西安市尤其是中心城区的交通面临严峻挑战。 

首先是机动车保有量的超常规增长，在机动车保有量超过300 万的城市中，西安市千人机动车拥有率位居全国第四，增长率更是全国首位。同时，其他拥堵指数、绿色发展水平等指标实际处于较低水平，这是 2018-2019 年的数据，当时的情况极为严峻。为在 2021 年九、十月份举办全运会，相关方面开展了系统的交通优化提升工作。

以四个短语确定指导思想：首先是转观念，使全社会达成绿色出行优先级的统一共识；其次是增效能，提高交通设施的运营效率和服务品质；第三是变模式，从源头平衡交通供需关系，将更多非集约的小汽车出行转移至绿色交通方式；第四是强管理管控，形成高效且职责明确的运作机制。

整个规划涵盖多个方面，考虑到时间仅有2 到 3 年，实际实施时仅有一年半，因此确定了三个阶段的目标：第一阶段治理交通拥堵，第二阶段提升交通品质，第三阶段创建美好的出行环境。围绕这三个阶段目标，制定了图形结构、出行便利度、系统效率、空间布局、社会环境等五大方面的近 30 项小交通控制目标，改变传统以机动车为导向的交通运行系统目标，更多强调交通的便利性、公平性以及交通方式结构的转变。

实施前，西安交通可用三个字概括：堵、乱、难。“堵” 指交通拥堵，“乱” 体现在交通秩序混乱，大规模城市施工的围挡影响显著，交通管理的设施设备不兼容，例如信号机有超过15个厂家生产等。“难” 是指停车难、公交难和慢行难，导致民众越来越少选择公交和慢行出行，形成恶性循环。

透过表象分析本质，首先是供需不匹配，如指数平衡加强了平均通行距离，交通供给无法满足需求；其次是设施不充分，除公交、慢行、停车设施外，整个道路系统的路网密度也不足；最后是管理不精细，包括智慧交管系统不完善，体制机制上对交通项目的评价和后反馈机制尚未建立。这三个本质问题背后是复杂矛盾未有效缓解：无限增长的交通需求与有限增加的交通供给之间的矛盾，小汽车使用成本低与解决拥堵需投入高昂公共资源的矛盾，确定发展目标与服务水平低下的矛盾，以及交通大系统的综合性、整体性、协调性与跨专业、多主体、多环节之间的矛盾。

针对这些问题，梳理了近100 项对策，涵盖规划、建设、管理、宏观、中远期等维度，涉及道路、公交、停车、慢行、政策、管理等各个交通子系统。形成对策后，针对不同问题采取不同策略并细化到具体工具，例如针对交通拥堵有七八项到十来项工具，包括推动 15 分钟生活圈、重塑街道空间保障绿色出行优先级和空间品质等，同时配套宣传，最终形成项目库。项目库分三年实施，从挖潜治堵、整顿秩序，到提升品质、完善服务，再到智慧交通、绿色共享，共约 78 项项目，明确了责任主体、实施时间和时序。

在工具箱基础上，制定了三年行动计划，明确任务要求、工作方式、工作要点，确定牵头单位，百分之八九十的委办局和各个区县均参与其中，还有配合单位。规划完成后进入全面实施阶段，当时的市委、市政府正式发文，强化市交委会职能。此前西安虽设有交委会或交委办，但发挥作用不明显，此次重新划分设立六个组，其中监察考核组和技术支持组尤为关键。

监察考核组对市级委办局和区县进行定期与不定期监督考核，技术支持组由专家团队对项目全过程进行技术把控，同时成立专家咨询委员会，聘请专业机构提供全过程技术支持，形式包括现场方案可行性研判和撰写内参、建议、对策等。监督考核中，以月、季度、半年、全年为周期召开例会考核，将考核制度固定下来，由组织单位评判78 项任务的完成进度、情况、指标及后评价效果，考核严格，还邀请高德地图等单位进行定量分析，包括交通效率、通行能力、拥堵指数等。 

三年行动计划基本在一年半内完成，所有任务如期或超额完成，部分任务实现大幅度完成。 

首先是共享停车场的推进，在2018-2019 年全国共享停车场尚属较少的情况下，疫情期间西安将 324 处停车场、十万多个接近 11 万个停车位用于共享，这不仅是交通领域的管理水平问题，更多涉及疫情防疫背景下民众思想的接受问题。同时打开封闭大院54 处，落实住建部提出的打开封闭大院、畅通城市微循环的举措，初期面临民众因疫情需要封闭管理的切实需求。

信息化建设方面，智慧交管系统的信号联网联控率从初始不足20% 提升至 80% 以上。在创新样板工程打造上，包括交叉口的精细化治理与设计、精细化标志设置，构建后台的全域信控系统，除干线道路内部，还涵盖区域性的如曲江旅游区、城墙片区以及全运会片区的整个系统的精细化信控系统搭建，同时推进自行车高速路、完整街道空间打造等工程。

成效数据方面，在交通优化提升实施前西安拥堵指数频繁进入全国前五，实施后大幅下降至全国第14 位，处于轻度拥堵状态。西安的拥堵同比下降幅度位居全国首位，交通健康指数提升幅度最大，超过22%。从新闻网络的词频分析来看，民众和媒体对西安交通的评价极为正面，安全、秩序、智慧等方面有明显改观，主流媒体给予高度肯定，中央级媒体报道超过 50 次，省市级媒体报道众多，形成了良好的社会氛围。十四届全运会举办期间及闭幕后，各方对城市交通系统的高效运行表示高度认同（清华同衡为十四届全运会赛事交通保障提供了全过程、全方位技术支持）。

西安交通优化提升项目并非如雄安新区、大湾区、通州副中心那般的庞大新区规划体系，而是一种全新类型规划的落地，有三点：面向存量空间的民生微规划，未再进行大规模基础设施建设，而是采取治理的微更新策略；是面向近期实施的“实规划”，切实解决社会治理问题；是面向未来发展，以数据为支撑系统，做创新驱动的新规划。

具体而言，项目启用了网络大平台的调查数据，该平台的最大优势在于能大规模采集普通民众的意见建议及照片和文字。这套系统调查持续超过一个月后，提案字数超过15 万，照片超过3 万张，从七八岁的孩童到八九十岁的老人均可参与体验，很好地基于民众需求开展规划。同时采用多元数据，包括高德、百度等全方位的手机信令数据，以及九索数据，其特点是全样本、全出行链的数据覆盖，可获取西安中心城区大样本量的出行轨迹，为各类交通规划方案的制定奠定良好基础。

第三个思考是多元发展协同共治，有专业力量保驾护航，包括政府主管部门与交通、景观、市政、规划等多专业协同合作。 

对保定交通，近三五年已开展不少项目，保定通过类似的三年行动计划，在交通高质量发展方面取得长足进步。

关于未来发展，有四点建议：首先是优化交通设施供给，持续推进供给侧结构性改革，打造具备一流设施、一流技术、一流管理、一流服务的绿色交通体系，若仅依靠末端的交管系统提升改造，当非集约出行方式大规模增长时，会给交管部门带来较大压力；二是以调控出行模式为目标，从源头方式、时间和空间调整等方面综合施策调控需求；三是实施交通领域可持续发展试点，全面提升数字交通的支撑能力；四是以精细治理为抓手，推进交通运输治理体系和治理能力的现代化，为实现交通运输的供需匹配，保障保定交通的高效与韧性提供有力支撑。