纽约的拥堵收费项目还能继续下去吗？

1975年6月2日，新加坡在早高峰实施核心区（ＣＢＤ）通行证收费，在全世界开启了以经济手段调控城市交通的先例，这距离美国哥伦比亚大学诺贝尔经济学奖获得者——维克里（William Vickery）在1952年首先提出的拥堵费设想已经过去了23年。

事实上，同时期纽约的施瓦茨（Sam Schwartz），在70年代担任纽约市交通工程师时（后任纽约市交通局副局长），就想要在纽约施行拥堵费，但未能成功。施瓦茨人称“塞车山姆”，他因提出“交通堵塞”（gridlock）一词而闻名，该术语现已成为描述严重交通拥堵状况的通用英语表达，施瓦茨以其在城市交通领域的创新性解决方案而著称。他没有想到，他的设想需要50年来实现，幸运的是，他亲眼看到了这一天。

2025年1月5日，美国纽约大都会公共交通局（MTA）对进入曼哈顿第60街以下区域的车辆收取每日9美元 “拥堵费”，这开启了美国大城市利用经济手段解决交通问题的先河。

然而，仅仅45天，2月20日，美国交通部部长达菲（Duffy）致信纽约交通厅，明确交通部立即撤销此前对纽约拥堵收费项目的合作协议，要求纽约在3月21日前终止拥堵收费项目。纽约的拥堵收费项目还能继续下去吗？更重要的是，究竟为什么特朗普政府之下的交通部要如此之急地置纽约拥堵费项目于死地呢？

事实上，纽约的拥堵收费历经波折。尽管新加坡第一个开始了拥堵收费，但2003年伦敦的拥堵收费引起了纽约更多的注意。2007年，时任亿万富翁市长布隆伯格在规划中（PlanNYC）提出对进入曼哈顿的小汽车收取8美元的收费治堵设想，尽管当时联邦交通部为治理城市交通拥堵专门设立了“都市伙伴协议”（Urban Partnership Agreement），并计划对入选的城市以资金支持，但布隆伯格没有能够得到纽约州议会的支持，议会甚至没有表决。

2017年老旧的纽约地铁经历了多次事故暴露出资金严重缺乏的残酷真相，州政府宣布纽约地铁处于紧急状态和系统失败，迫于几十年的资金不足压力，州长科莫再次捡起了布隆伯格的拥堵费设想。2019年4月，州长科莫通过将纽约拥堵收费的内容巧妙塞入当年的预算案里，拥堵收费从而正式获得了州的立法授权，俗称交通出行法（the Traffic Mobility Act），法案明确收费所得建立纽约公共交通专项基金，用于资本项目支出，这应该算是正式启动了纽约拥堵收费这项大工程，2023年11月，正式提交了纽约拥堵收费方案。

根据美国《环境政策法》（NEPA）的要求，任何涉及联邦资产的项目需要环境影响评估，并得到交通部的环评批准。从2019年到2023年，有关环评资料多达45000多页，最终的环评报告也厚达958页，交通部在环评报告公示期间收到了7万多个意见，召开了6次听证会，可见项目的关注程度之高。拜登政府的交通部最后给出了“无严重环境影响”（FONSI）的结论，并于2023年5月正式批准了环评报告。

早至1916年美国《联邦资助道路法》就有规定，有联邦资金资助的公路一般不得设立收费站，当然后来的法律也在逐步增加例外，如对HOV车道（多人乘坐车辆）或者扩建车道等。1991年，《多模式陆上运输效率法》（ISTEA，俗称冰茶法案）再增加了一个例外情形，允许地方试点交通拥堵收费（congestion pricing pilot program），但程序上要求交通部与试点地方先签订合作协议以建立、维护和监控拥堵收费项目，并明确全国试点项目不得超过15个。1998年，国会在新的立法中将项目名称改为“（道路使用）价值定价收费试点项目”（VPPP）。

2019年10月，还在特朗普第一任期内，纽约就向赵小兰任部长的交通部递交了项目意向，交通部公路局要求纽约对交通及收费收入进行深入研究，包括交通量的减少、收费标准，对驾驶行为和公共交通利用以及收费收入的使用等。2024年11月21日，按照法律规定，美国交通属下的联邦公路局（FHWA）代表交通部与纽约州和纽约市交通部门签署了合作协议，正式授权在联邦资助建设的公路上设立收费站。

2024年3月，具体负责收费项目的纽约大都市公共交通局（MTA）下属的三区路桥局（TBTA）按照程序正式批准了收费方案，有关收费设施也安装到位。6月14日，交通部公路局确认对修改后的收费站建设方案无需另行环评。应该说，所有程序已经完成，可以正式开始收费了。

然而，6月30日，收费系统正准备开始运行时，纽约州长霍赫尔（Hochul）在这个关键时刻却跳出来宣布暂停收费。事实上，霍赫尔的政治生涯中，反对道路收费一直是她的标志性立场。1998年，作为县议员的霍楚在媒体专栏中将征收通行费称为“绞索”，认为“扼杀”了城市，并对商业产生了“寒蝉效应”。她写道：“布法罗及其郊区的市民不应因为开车上班、购物或带孩子参加活动而被迫支付通行费。” 尽管纽约市确实需要拥堵收费，但她历史上对于收费的立场标签使得她有些患得患失，担心影响选票。然而，在纽约一些支持公共交通的公益组织坚决反对下并发起了诉讼，法庭给予了支持，霍赫尔被迫与之达成协议。

11月14日，她宣布重启拥堵收费项目，将收费标准改为分10年按3阶段实施。

在第一阶段（2025-2027年）下调收费标准40%（从15美元下调为9美元），确定第一阶段收费标准为9美元的原因是环评报告认为有效的最低收费，否则将触发重新环评，而这可能需要数年时间。

第二阶段（2028-2030年）按标准价格的80%收费（12美元）。

第三阶段才（2031年及以后）按标准价格收费（15美元）。

据MTA统计，仅1月份，拥堵收费就带来了近4900万美元的收入，其中1060 万美元来自出租车（占21.6%），私家车占65.9%，卡车、公共汽车和摩托车等其他车辆占12.5%。从1月5日至3月31日止，收费总收入达到1.59亿美元，其中3月份4510万美元，2月份5200万美元。预计每年收入接近6亿美元，这确实是不小的一笔收入。

纽约大学4月17日召开了一个拥堵收费的研讨会，披露了一些关键数据。根据收费区域400个摄像头收集的数据，纽约大学比较了2025年与上年同期工作日的交通流密度，发现乘用车密度下降了5.4%，行人和自行车密度分别增加了4.1%和10.3%，考虑到2025年同期气温低于2024年，这个数据更显得让人惊讶。

交通拥堵方面，不同路段效果迥异，如时代广场北面的第八街车流时速从7.6英里提高到15.5英里，但靠近中央车站的42街则从3.9英里下降到1.7英里。整体上，每天减少了8万辆车进入曼哈顿，约减少了车流量13%（第一阶段目标是13.4%，第三阶段目标是17%）。人们在区域内的出行时间减少10%-30%不等，出行更加顺畅。另据MTA的数据，地铁客运量在实施的第一个月增加了13.1%（未设量化目标），交通事故减少了44%。从各项数据看，纽约拥堵收费效果还是比较明显的。

交通部长在2月19日发布的声明中，这样写道：“纽约的拥堵收费是打在纽约工人阶级和小企业主脸上的一巴掌。通勤人民进入曼哈顿的道路系统是使用人民已经缴交的汽油税和其他税收建设的，而现在收费项目没有给通勤的人民留有免费道路的选项，而多收取的这些费用还被用去支付公共交通（的成本）而不是用于公路建设。这是倒退和不公平的…任何美国人，不管他们的经济收入（高低），都应该可以进入纽约市，这不应该保留为少数精英（的特权） ” 。

达菲部长作为福克斯电视台的前主持人，很擅长调动情绪。他在福克斯电视台接受专访时多次强调了这种阶级对立，称“我们不能有只能为精英服务的道路”。对于交通部的介入，他则称，纽约的城市道路有联邦的经费资助，因此联邦有权介入，对于如何管理应该有其位置。

达菲的说辞并没有事实依据。纽约市作为美国最大的城市，140万家庭拥有汽车，而总家庭数量为310万，这意味着只有45%的家庭拥有汽车，55%的家庭需要通过公共交通出行。可以比较的是，全美国没有汽车的家庭只占8.7%。因此，纽约公共交通占了全美约40%的客运量。多年以来纽约的臭氧水平超标，2022年达到了历史最高水平，氮氧化物、颗粒物等指标也在全美城市中长期名列前茅，交通拥堵是原因之一，这对纽约所有人都构成了生命健康威胁。恰恰相反，在纽约，支持公共交通就是支持人民，而不是精英。

达菲在2月19号给州长的信中，对于撤销纽约拥堵收费合作协议的正式依据，达菲进行了具体阐述，其主要是两大理由。一是关于收费区域的设置问题。交通部认为收费道路的设置应该为不愿意交费的汽车使用群体留有免费道路，每个人有不交费的自由，即使这可能需要耗费更多时间。纽约这种对中心区（CBD）收费的方式可称为“围蔽式收费”（cordon pricing），使得所有人无可逃避，这样的拥堵收费模式没有先例。尽管国会立法时对“拥堵收费”（VPPP）没有定义，但考虑到国会一贯原则上反对设立收费站的立场，交通部有理由按照最狭义的理解进行解释。因此，他认为，拜登政府的交通部没有权力批准这样的项目协议。

其次，他认为国会同意设立拥堵收费示范项目的目的是为了缓解拥堵，收费所得应该用于道路建设，收费标准的确定同样也应该是以达到缓解交通拥堵的目的，而纽约拥堵收费的目的是以为公共交通的预算增加资金来源，其标准的设定也是以公共交通资金需求，这违反了国会允许试点拥堵收费的初衷。

司法部指派了其下属的纽约南区检察官办公室的3名助理检察官（律师）为交通部代理该起诉讼。糟糕的是，4月23日，这3名检察官却将其内部的一份送交通部诉讼与执法办公室的案件讨论备忘录误传到法庭的网上案件文书库，眼尖的记者发现了这份文件，媒体很快大肆报道了这次乌龙。尽管纽约南区检察官办公室立即以“律师与客户保密原则”向法官申请封存该文件，承认发生了错误，并申请撤回，但文件内容外泄已无法弥补。交通部大为震怒，称为“耻辱”（disgrace），很快踢走了这3名倒霉的检察官。

这份意外曝光的内部备忘录却让外人得以了解交通部撤销合作协议的法律依据是否站得住。首先，备忘录认为交通部所持“未留免费通道的围蔽式收费”及“拥堵收费不应该与资助公共交通关联”两大理由可能面临很大的法律风险，他们认为这很可能会被法庭裁决为违反了行政程序法，其理据属于“借口”，决定属于“武断和反复无常的”，程序上违反了“正当程序”。本次案件的法官，包括未来的上诉法官，都不太可能接受交通部所谓纽约拥堵收费是违法授权的拥堵收费试点项目（VPPP）的诉称。

关于围蔽收费的问题，备忘录认为最高法院在2018年的一个判决中，对于类似“例外”（收费试点是原则上不设收费站的例外）含义的解读改变了过去对法律文字语言进行“狭义解释”（narrow construction）的原则。最高法院认为法院无权适当地扩张或者武断地限缩而无依据地增加限制条件，只能是按照“平白地解读”（fair reading）法律文字。更重要的是，1991年冰茶法案从“持续推动创新思路”的立法目的上来说更支持扩展解释，法案起草者的理解是冰茶法案将允许地方政府“采用灵活的解决方案应对交通拥堵“，包括“积极进取的方案以更好管理交通需求”。

从立法者当时的理解看，参议员在立法致辞中是这样描述“拥堵收费”的：“基于高峰时间交通需求对公路或桥梁使用者的收费系统”，显然其中并没有包括“免费通道”的限制条件。当时讨论最多的实际案例是新加坡的拥堵收费方案，而新加坡的收费方案恰恰就是交通部所谓的“围蔽式收费”（cordon pricing）模式。案件的审理法官利曼（Liman）在另外一个案子中正是据此理论认为，拥堵收费是“地方政府新的社会经济实验”。

从交通部自己的理解看，交通部在此前的多次文件中没有否定过“围蔽式收费”模式。如2005年，交通部就给了佛罗里达州一个类似项目以研究经费资助。在2007年的一份文件中，甚至明确认为“围蔽式收费”属于符合条件的交通部资助应对拥堵项目（VPPP）。在2009年给国会的一份报告中也明确提出，对于CBD的“围蔽式收费”必须要包括在拥堵收费示范项目（VPPP）中。尽管交通部的理解并不能约束法官的见解，但交通部偏离其一贯立场必须有明确的依据与合理的解释，否则就会被认为是滥权的“借口”。

此外，备忘录也讨论了关于“纽约拥堵收费”是否符合美国行政法中的“重大问题原则”，即凡是可能涉及全国社会经济构成重大影响的决定，行政机构没有权利从国会的立法中自行予以任何扩大或者限缩的解释，只能是由立法机关进行明确的规定。对于纽约市的一个小区域的试点收费显然并不能算作什么全国性重大问题，事实上，这个原则也是限制交通部的自由裁量权为目的的。

备忘录认为关于收费不应该与资助纽约公共交通关联的说辞也站不住脚。纽约环评报告中明确提出项目目标包括减少拥堵和为公共交通筹资。交通部也公开承认了项目的目标之一是减少拥堵，并且也支持这个结论。法律没有限制资金用于公共交通，事实上，国会在立法过程纪录中，还包括了讨论收费的资金可以用于改善公共交通。更重要的是，纽约缓解拥堵的目标是整个CBD区域，而不是某一条道路，其前提必然是一部分人放弃私人交通进入CBD区域，而改善公共交通正是要满足这些人的出行需求，因此改善公共交通与减少拥堵是密不可分的，是硬币的两面。

备忘录最后建议交通部改变撤销协议所持的依据。尽管交通部与纽约签署的合作协议中没有规定交通部可以单方面终止的条款，但规定了协议需要遵守联邦法律和有关规定。根据美国总统预算管理办公室（OMB）的条例规定，任何联邦对地方的授予（awards），包括合作协议，可以在有关授予不再符合项目目标或者部门政策关注重点（priority）的情况下结束。

然而，备忘录的法律建议恐怕也很难得到法官的支持。因为，交通部同样需要论证项目是如何不再符合其政策目标的，毕竟改善交通是不分左右都乐见其成的，而特朗普的交通部刚刚发布的政策还明确支持“用户付费”的交通政策，毕竟曼哈顿的平均速度只有区区11公里左右，拥堵如斯，这是不能否认的事实。

此外，交通部也需要说明经过什么程序完成了政策目标改变的，以及如何善后项目（包括项目的前期超过5亿美元的投资以及预期150亿美元收入用于公共交通资本投入等），甚至还包括项目结束本身是否需要进行环评（这也可能需要数年时间，项目已经承诺投入1.5亿美元用于改善部分影响区域的环保），终止一个项目并不比开始一个项目简单多少，这恐怕是没有任何行政经验的达菲没有想到的。

4月20日过去了，但纽约方面仍未打算结束。4月21日，达菲部长再向霍赫尔写了信。这次写信可以说没有任何客气了，第一句是这样写的：“我写信警告你，如果纽约方面继续不遵守联邦法律，并且指导纽约（有关方面）向交通部公路局出示为什么不能采取适当的措施保证法律得以遵守，纽约将面临严重后果”。这甚至已经违背基本的礼仪，显得十分粗鲁了。

信中要求纽约州交通厅在5月21日前向交通部提交报告说明为什么不遵守交通部有关关闭收费的指示，或者证实已经落实了有关指令。在收到有关报告后，如果经过交通部评估认定属于不遵守联邦法律，5月28日以后，除交通部批准的关键安全项目外，交通部将不再审批曼哈顿区域的先期建设项目纳入联邦资金项目库申请（Advance Construction），不再审批曼哈顿区域的环评，不再审批纽约都会区交通改善方案项目。

如果纽约方面继续违背交通部的指令，交通部公路局将考虑采取更多的制裁措施，除关键安全项目外，交通部公路局将不再为纽约市提供项目资金资助（包括按参数分配资金和竞争性项目资金），交通部将不再审批纽约市的先期建设项目纳入联邦资金项目库申请，不再审批纽约市范围内的环评。如果纽约州继续对抗，上诉措施也可能扩展到纽约州内的其他行政区域。

据2025财年的数据，纽约州从联邦政府预计可以拿到1477亿美元的资金，仅各种资助拨款资金就高达749亿美元。交通部负责的对纽约州的资金也达到61亿美元，仅纽约州交通厅的项目资金即为14.2亿美元。最近的12个月，纽约都市公共交通局（MTA）接收的交通部项目资金更达43.6亿美元。可以说，特朗普政府操控的空间相当之大，这也是达菲的底气。

此外，据法庭案件网络文书档案显示，双方律师在4月4日达成了有关案件时间安排的协议，交通部承诺在10月底以前不会向法官申请终止项目收费的禁令。尽管交通部很快发表声明否认其已经放弃了4月21日终止收费的要求，并威胁道，“不要犯错误，特朗普政府和美国交通部会毫不犹豫使用任何掌握的工具回应（纽约）不执行（指令的行为）”，但白纸黑字显示交通部没有多少把握了。

特朗普政府在法律战以外，已经另辟战场，开始利用联邦政府的权利对纽约州和纽约市进行霸凌与讹诈，如同对哈佛大学那样。利用己方的不对称优势制造巨大的不确定性，再升级措施以恐吓，迫使屈服，这就是特朗普交易的艺术。但从另外一个角度看，这更像是色厉内荏，多方面信息表明特朗普政府没有多少信心在法庭赢得这次争议。

毫无疑问，特朗普是此次行动的总指挥。究竟是什么原因使得他如此憎恨纽约拥堵收费呢？

达菲在2月19号给州长的信中，首先明确表达了这是他执行特朗普总统的指令，1月29号他宣誓就职后，特朗普要求他重新审查这个项目，总统特别表达了拥堵收费对纽约市民、企业以及区域内通勤人民增加负担的担心。显然，他不惮于表明这是特朗普的政治议程。

特朗普在2月8日接受右翼的纽约邮报专访时，除了明确要废除纽约拥堵收费外，他特别强调了纽约应该多关注纽约地铁的清洁、犯罪问题，他认为他们（纽约）太软弱了。至于纽约的交通拥堵，他认为纽约拥堵主要是因为自行车道和人行道，要治理拥堵，纽约应该取消路中间的自行车道和人行道。另外，他对电动自行车也表达了厌恶，他说，他们太坏了，太危险了，这些车速度达到了32公里每小时，他们撞向人群。

3月11日，交通部响应特朗普清除拜登民主党政府DEI的总统令发布了内部的指引，据社交媒体公布的内部文件显示，凡是涉及自行车道的项目都有可能被排除在联邦政府的资金资助范围之外，自行车为代表的绿色交通已经被打上了DEI的标签，对于交通部来说已经是敏感用语了，是否支持自行车和电动车已经上升到是否与特朗普保持一致的政治高度。

据统计，2012-2016年，美国交通部总计为改善自行车骑行和人行安全提供了约38亿美元。按照2021年美国两党支持的基础设施法（BIL）设立的安全街道与道路项目（Safe Streets and Roads for All ），计划在未来5年内为自行车和行人基础设施建设提供50亿美元的支持。2023年1月，拜登政府的交通部宣布了首批8亿美元473个项目资助计划。可以说，联邦资金是美国绿色交通发展重要推动力。特朗普政府的政策转向，必然严重打击美国绿色交通发展。

3月18日，达菲向纽约都市公共交通局（MTA）写信要求向交通部提供有关纽约市打击公共交通犯罪的有关情况，包括公共交通系统员工遭袭击的数据、培训、监控与巡逻等，公共交通逃票情况，乘客被攻击以及纽约的应对情况，纽约公共交通在安全和犯罪方面的资金预算与使用情况（包括交通部的专项资金）。显然，这是要挑毛病，为下一步削减甚至取消纽约公共交通联邦资助打前站。

特朗普为代表的共和党选民基础是郊区中产以及农村，而城市则是民主党支持者的集中地，纽约则更是民主党的大本营。郊区和农村地区由于客流密度低，不可能发展出有效率的公共交通，这里的公共交通几乎就是聊胜于无，这些地方的人们更偏爱小汽车，他们对小汽车有一种根深蒂固的爱，认为汽车给了人自由，小汽车恰恰代表了个人自由，公共交通是受政府控制的交通方式，是不自由的。

反之，支持公共交通就是支持民主党的左翼政策，就是支持城市的生活方式。特朗普所憎恨的移民问题、毒品问题、犯罪以及所谓DEI（多元、环保、包容）就是在城市文化中发展出来的，这是与他们理想中的美国保守文化所不能相容的。对他而言，乡村生活与城市文化是对立的。绿色交通、公共交通，在他眼里就是DEI。他反城市、反绿色交通、反公共交通。

尽管支持市场机制，包括支持在交通领域的市场机制（用户付费）是共和党一贯的立场。特朗普还是一个联邦主义者，他在第一任期说过，“再一次让州成为民主的试验场”，撤销教育部就是他反对联邦政府对地方事务干预的一个最新例子，但任何可能强制或者引导小汽车转入公共交通的举动，这都是他不能容忍的，联邦主义也不再是他坚持的准则。这也可以解释交通部撤销纽约拥堵收费所谓的理由，他们不反对收费，但拥堵收费绝对不能迫使人们放弃小汽车（保留免费通道），拥堵收费绝对不能用来支持公共交通。气候变化是骗局，绿色交通自然也是左翼激进主义的阴谋。所谓精英与人民的战争，那只是他们的宣传策略。可以说，对于特朗普来说，反对小汽车交通就是打击他的选民基础，反对他的意识形态，这是他决不允许的。