尝试为我国自动驾驶汽车产业高质量发展提供治理蓝图

自动驾驶技术是一个经典概念，不同时代自动驾驶技术路线有所不同。在电气时代，自动驾驶汽车主要依靠无线电控制。1925年美国豪迪纳无线电控制公司研制了世界首台基于无线电控制的自动驾驶汽车；进入电子时代，自动驾驶汽车则转而依靠计算机视觉进行导航。1961年斯坦福大学开发了一辆利用基础计算机视觉进行导航的月球小车；进入信息时代，基于互联网的车路协同成为可行的自动驾驶方案。

相较于美、德等国，我国自动驾驶汽车研发起步较晚，1992年国防科技大学研制出第一台真正意义上的自动驾驶汽车。2004年后，全球自动驾驶汽车技术进入高速发展期，研发领域开始从国防向民用转变，应用环境也从封闭公路环境向开放、复杂的城市道路环境转变。2010年后，随着现代传感、车载计算机、无线通讯和人工智能技术的革新，特别是深度学习技术的发展，自动驾驶汽车在环境感知和规划决策上有了质的提升，已具备较为成熟的自主寻迹和合理避障能力。2024年随着各类试点的铺开，中国自动驾驶汽车正加速迈向规模化大规模应用的关键阶段。

然而，在自动驾驶技术研发应用如火如荼进行时，法学界对自动驾驶汽车立法问题的讨论却颇为冷淡。当前学界对自动驾驶汽车法律规制的讨论主要集中在自动驾驶汽车事故责任划分上，如自动驾驶汽车的侵权责任主体认定，民事损害赔偿责任等，对其全生命周期法律规制体系的构建尚未形成充分讨论。 

首先，相继出台的《新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）》《智能汽车创新发展战略》构成了自动驾驶汽车发展的战略蓝图，从国家战略层面对推动自动驾驶技术发展提出了总体要求、主要任务和保障措施。

其次，《关于加强车联网网络安全和数据安全工作的通知》《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》《关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》《汽车数据安全管理若干规定（试行）》《关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知》《关于开展智能网联汽车“车路云一体化”应用试点工作的通知》等则分别从自动驾驶道路测试及示范应用、交通违法行为和事故处理、生产企业和产品准入、网络数据安全、汽车数据处理、试点应用等方面进行了规定，初步搭建了自动驾驶汽车管理的基本框架。

再次，《汽车驾驶自动化分级》（GB/T40429-2021）等国家标准对自动驾驶汽车分级进行了基础性规定。就地方层面而言，深圳、广州、武汉、北京等地先后出台了专门法规。除地方立法外，各地也相继颁布了诸多规范性文件。

但以上法律规范都属于部门规章、地方性法规、地方规章或国家标准，法律位阶较低，缺乏足够的强制约束力，也无法解决法律责任分配等“法律保留”的基础性问题。目前我国关于自动驾驶汽车事故责任的认定仍然缺少明确法律规范指引。此外，《道路交通安全法》修订存在结构性难题。

鉴于此，本文将围绕自动驾驶汽车立法的合理性与必要性、域内外自动驾驶汽车立法理念嬗变及立法模式选择等问题进行剖析。在域内外立法实践的基础上归纳总结不同立法模式的利弊，并结合我国实际提出适于我国国情的自动驾驶汽车法律规制路径构想，尝试为我国自动驾驶汽车产业高质量发展提供治理蓝图。

01、自动驾驶汽车法律规制理念

（一）自动驾驶汽车法律规制的总体理念

自动驾驶技术属于新兴技术，自动驾驶汽车的法律规制理应充分体现预防性原则，在规制体系中体现“未雨绸缪”的理念，通过风险识别和管理机制应对潜在的安全隐患及伦理挑战，以不预设技术路线来保障技术发展和社会公共利益的协调统一，最终在全球自动驾驶领域争取到国际话语权。

1. 做好风险预防准备。自动驾驶汽车作为数据驱动、算法智行的新型高科技产物，具有技术风险的不可预知性。一是技术路线的不可预知性。自动驾驶汽车经历了从路侧引导到数据驱动的变革，同时也存在智能网联与单车智能路线之争，就目前发展态势来看，难以预测何种技术路线会最终胜出，也难以预测技术路线的进化逻辑是线性跃升还是螺旋上升。二是不同技术路线带来的社会风险不可预知性。技术风险预测的难点在于，人们永远难以在技术的大规模应用前夜就做好万全的应对准备，大多数的社会风险需要技术落地后才会显现。三是技术本身带来的法律调整对象的不可预知性。尽管国内外技术标准对自动驾驶等级已有较为统一且成熟的划分，但人工智能的“黑箱”属性使得人们很难真正预测L4、L5级自动驾驶系统的智能化水平，也很难认识其“推理”能力的产生机理和能力极限。这导致法律应在何时将道路交通的规制对象从人类主体调整为自动驾驶汽车主体同样具有难以预测性。在自动驾驶汽车法治上，这要求自动驾驶汽车法律规制理念必须遵循风险预防型法治观念，不能仅着眼于当前存在的法律问题“头痛医头，脚痛医脚”，如不仅要从道路测试、上路许可、产业促进等方面进行规制，还要着眼于未来可能发生的多种风险情形，做好诸如阶梯式算法治理、责任划分等规制设计。

2.不预设技术路线。为有效应对自动驾驶技术风险的不可预知性，法律规制应留足空白。当前在国内自动驾驶汽车立法实践中，除《北京市自动驾驶汽车条例》外，均使用“智能网联汽车”一词。尽管在我国立法者眼中“智能网联”与“自动驾驶”在我国现行法律规范下具有同一性。但实际上“智能汽车”“智能网联”和“自动驾驶”三者无论是语义上还是技术路线上都有差异。智能网联汽车更关注对“智能化+网联化”两种路径的融合兼顾，更强调车—路—云—网—图的相互协同。自动驾驶汽车是指具备复杂的环境感知、智能决策、控制和执行等功能，可实现安全智行，并替代人工操作的新一代汽车。智能汽车的概念更为广泛，其涵盖了ADAS、智能互联等任何有助于实现汽车驾驶智能化的系统和应用。

从技术定义来看，智能驾驶、智能网联、自动驾驶、无人驾驶四者的关系应是内涵层层缩小、技术层层递进。其中，智能网联汽车范围最广，自动驾驶汽车次之，仅指L3至L5级自动驾驶汽车。无人驾驶汽车与前者在使用上又有明显区分，主要突出“车内无驾驶员”，通常指具备L4、L5级自动驾驶功能的汽车，而智能汽车则涵盖所有。

图1 智能网联、自动驾驶、无人驾驶技术定义的范围与关系示意图

从技术路线上来看，当前自动驾驶技术路线存在“智能网联”与“单车智能”、“有图”与“无图”数字基础设施建设路线之争。而无论是从概念范围的严谨性还是技术路线选择的可能性来看，在现行立法语境下的“智能网联汽车”命名方式都是欠妥当的，原因在于其名义上扩张了法律规制范围的同时，实质上又限缩了未来技术路线选择。因此，更为妥当的立法方式是法律规制留足空白，在保证法律规制范围精准性的基础上给未来技术路线演化留下空间，即不预设技术路线，采用“自动驾驶汽车”一词为法律规范命名。同时，在法律规制设计时留下足够接口，为衔接其他部门法、领域法做好铺垫。

目前，美国、日本、德国和英国自动驾驶汽车立法较为系统。以美国为例，早在2011年美国内华达州便通过了第一部自动驾驶汽车法案，此后，美国各州纷纷进行了关于自动驾驶道路测试的立法。但是，美国联邦级自动驾驶立法活动较为滞后，规定不够完备，虽然在2017年提出了《自动驾驶法案》，但最终该法案未获通过。

日本同样较早启动了自动驾驶汽车立法探索，2016年日本警视厅制定了《自动驾驶汽车道路测试指南》，允许自动驾驶汽车在符合法定条件下开展道路测试活动。后续则通过修订现有《道路交通法》的形式，逐步放开L3、L4级自动驾驶汽车的路权。但日本的法律规制改革较为温和，且本土化倾向较为明显。

德国采用了与日本相似的规制模式，通过修订现有《道路交通法》的形式对自动驾驶活动进行调整。但与日本的小修小补不同，2021年德国颁布了专门针对自动驾驶活动的《道路交通法自动驾驶修正案》，该修正案也被称为德国版的自动驾驶法案。《道路交通法自动驾驶修正案》不仅赋予了L4级以上自动驾驶的法律地位，还进一步明确了所有人、生产商的权利义务，形成了较为完善的法律体系。

与日本、德国不同，英国采用了专门、统一的自动驾驶立法形式，2024年英国正式审议通过了《自动驾驶汽车法案》，该法案的前瞻性与完备性远超前述各国，大有引领国际自动驾驶汽车治理范式的势头。

我国自动驾驶汽车产业处于领先方阵，我国在关注治理范式本土化的同时，要兼顾国际视野，充分借鉴域外治理经验成果，争取在国际自动驾驶汽车治理中掀起“北京效应”。

（二）自动驾驶汽车法律规制的核心理念：以人民为中心

1.统筹发展与安全。自动驾驶汽车法律规制的核心在于以人为本。这要求自动驾驶汽车法律规制必须统筹好发展与安全，并实现二者之间的良性互动。

首先，从发展的维度来看，自动驾驶汽车的发展模式应遵循创新、协调、绿色、开放、共享的发展模式：一是通过产业促进立法，鼓励技术研发创新、产业发展创新、创新人才培养以及创新机制构建；二是通过公平竞争立法，促进不同区域间自动驾驶基础设施建设协同发展及自动驾驶汽车产业布局协同发展；三是将低碳环保的价值追求贯穿于自动驾驶汽车发展规范全流程之中；四是重视产业促进规范对自动驾驶汽车出海的促进作用，公平竞争规范对国内国际“双循环”开放市场构建的促进作用；五是重视共享价值在自动驾驶汽车法律规范中的实现，特别是让自动驾驶汽车发展成果惠及人民群众。

其次，从安全的维度来看。除了自动驾驶技术可能带来的道路交通安全风险以外，还要充分考虑自动驾驶算法可能带来的社会伦理风险，自动驾驶特别是地理测绘数据处理、跨境传输可能带来的国家与政治安全风险，以及技术和产业替代效应可能产生的就业安全风险。

最后，从发展与安全的良性互动关系来看。这要求相关规范在设计时，应尽量减少使用封闭式列举法形式，多采用概括式立法加开放式列举的形式，保障安全条款的动态性。法律责任规范要以安全规则为标尺，明确法律后果，发挥保障作用。

2.兼顾效率与公平。从效率维度来说，自动驾驶汽车法律规制必须促进技术的创新与发展，提高道路交通的效率和安全性。这包括：第一，技术创新激励。通过立法明确自动驾驶汽车的合法地位，为技术创新提供法律保障，鼓励企业加大研发投入，推动自动驾驶技术的快速迭代和产业规模化发展。第二，标准制定与监管。建立统一的技术标准和监管体系，确保自动驾驶汽车的设计、测试、运营等环节都遵循高效、安全的原则。同时，简化审批流程，降低市场准入门槛，促进产业竞争和健康发展。第三，基础设施建设。法律规范应支持相关基础设施的建设和完善，如智能交通系统、高精度地图等，为自动驾驶汽车提供必要的数据支持和运行环境，提高交通系统的整体效率。

在追求效率的同时，自动驾驶汽车法律规制还必须兼顾社会公平，确保技术进步惠及全体社会成员，避免加剧社会不平等。这包括：第一，确保算法公正性。自动驾驶汽车法律规范应更加关注算法伦理问题，禁止算法歧视，确保自动驾驶汽车的决策过程公正、透明、无偏见。第二，保护数字弱势群体。针对数字弱势群体，自动驾驶汽车法律规范应提供特别保护，确保他们能够平等地享受自动驾驶技术带来的便利。第三，防范就业挤出效应。自动驾驶汽车法律规范必须回应规模化失业防范问题。

02、自动驾驶汽车法律规制的模式选择

（一）域内外自动驾驶汽车法律规制模式

从域外自动驾驶汽车法律规制模式来看，可以大致将其分为以英国为代表的专门立法模式，以及以美国、日本和德国为代表的分散立法模式。专门与分散的立法模式的本质区别在于对自动驾驶这一新兴技术的规制方式与传统道路交通法规的关系，所谓专门立法模式即以专门立法对自动驾驶汽车进行规制，将与自动驾驶汽车相关的法律规范以法典化形式统合在一起，形成特别法或领域法。如英国专门出台了自动驾驶汽车法，而非在道路交通法等其他法规的基础上进行零散修订。而分散立法模式则由自动驾驶汽车的道路交通法修正案与道路交通法一起对自动驾驶汽车进行规制，修订内容通常局限于道路安全范畴。

1.专门立法模式。自动驾驶汽车专门立法模式以英国为代表。早在2018年英国就制定了《自动和电动汽车法案》(AEV法案)。AEV法案对自动驾驶汽车法律规则进行了诸多创制。例如，AEV率先明确了自动驾驶汽车保险制度，第4条规定了软件更新与维护责任，并明确因违反软件更新和维护义务导致事故发生的，由未尽监督义务的车辆所有人或保险人承担责任。同时AEV还为自动驾驶汽车设计了产品缺陷损害责任。尽管AEV并非一部完全意义上的自动驾驶汽车法案，但其立法实践为后续自动驾驶汽车法案的出台奠定了基础。

为进一步推进自动驾驶汽车立法，2022年1月英格兰、威尔士和苏格兰法律委员在充分调研的基础上发布了长达292页的《自动驾驶汽车：联合报告》，其中包含了关于如何制定新的自动驾驶汽车监管改革的75项建议，涉及自动驾驶概念、自动驾驶的分级、设定安全标准、初始准入和授权、使用中的安全保障和数据使用民事责任等多个方面。该报告为全英国自动驾驶汽车立法奠定了思想和理论基础，详细论证了立法的合理性与可行性，最大限度降低了统一立法的阻力。基于此，2024年5月英国正式通过全球首部自动驾驶汽车专门法—《自动驾驶汽车法》(AVA法案)。AVA共有6部分100条内容，涉及自动驾驶汽车监管、车辆使用刑事责任、车辆使用民事责任、警务与调查、销售限制、自动驾驶许可、现有道路交通法调整等多个领域，形成了从自动驾驶能力到事故责任认定的全流程法律规范。

2.分散立法模式。自动驾驶汽车分散立法模式以美国、日本、德国为代表，其中美国采取的是自下而上的修订模式，而日本、德国采取的是自上而下的修订模式。

从美国立法实践来看，其采用了“州级立法先行，联邦立法跟进”的立法路径。美国已有40多个州对自动驾驶汽车进行了立法规制，允许开展自动驾驶汽车测试，其中，16个州允许在车内无安全员的情况下开展自动驾驶测试，基本实现了自动驾驶汽车州级立法全覆盖。美国州级立法实践为美国自动驾驶汽车法律规制积累了充足的立法经验。2017年，美国在结合各州实践的基础上提出了首部联邦级自动驾驶法案—《确保车辆演化的未来部署和研究安全法案》。该法案虽为对美国交通法典的修订，但其补充内容较为完备，已经基本具备较为完整的自动驾驶汽车规制框架，但遗憾的是，该法案最终未获参议院通过。

与美国不同，日本、德国采用的是自上而下的修订模式。其中，德国采取的是修订现有《道路交通法》的立法形式，但相较于日本的小修小补更为激进。2017年德国通过了《道路交通法（第八修正案）》，为L3级自动驾驶汽车上路初步扫清法律障碍。2021年，德国在原有基础上通过了《道路交通法自动驾驶修正案》(GZAF)。GZAF分别对L4级自动驾驶汽车上路运营、技术监督员、车辆生产者安全保障义务、车辆测试与运营条件、事故责任及主管当局做了具体规定。与美国类似，德国GZAF虽为修正案，但其补充内容较为完善，且对现有道路交通规范修订程度较大。总体来看，GZAF基本具有自动驾驶汽车法案的框架与雏形，因此GZAF也常被称为德国自动驾驶汽车法案。此外，德国于2018年制定了《自动驾驶汽车交通伦理准则》，规定了20条具体伦理准则，明确要求禁止自动驾驶系统算法歧视。这标志着德国创造性地采取了法律规制与伦理规制并行的规制模式，提出了全球首部自动驾驶汽车伦理规范。

与德国不同，日本采取的是温和修订模式。2020年日本《道路运输车辆法》修正案（令和元年法律第42号）和《道路交通法》修正案（令和2年法律第42号）正式生效，为L3级自动驾驶汽车进入市场扫清法律障碍。2023年日本《道路交通法部分修正案》（令和4年法律第32号）正式生效，该修正案的主要贡献在于允许无驾驶员条件下的自动驾驶测试和运营，并设计了安全员制度，同时为L4级自动驾驶配适了高速公路、一般道路驾驶规则及道路交通违法罚则。

（二）专门与分散立法模式利弊分析

1.专门立法模式利弊分析。从专门立法模式的优势来看，专门立法能够有效克服分散式立法缺乏体系、嵌入式立法逻辑混乱、依附式立法针对性不足等问题。以英国AVA法案为例，其将自动驾驶分为有人控制的自动驾驶和无人控制的自动驾驶两种情形并分别为其设计了不同的注意义务与责任免除情形，形成了授权主体责任、运营者责任、驾驶者责任及其责任豁免体系。AVA法案有效避免不同情形下的注意义务混同问题，形成了较为清晰的逻辑脉络。此外，AVA法案还对许可授权、市场营销、刑事责任、警务活动、法律责任等做了具体规定，形成了较为完善的规制体系。

从专门立法模式的劣势来看，专门立法模式的弊病显而易见，主要体现在立法周期较长，立法成本较高。从2022年2月启，英国英格兰和威尔士法律委员会及苏格兰法律委员会联合发布《自动驾驶汽车：联合报告》，到2023年11月，英国上议院提交AVA草案，再到2024年5月，AVA法案正式获准通过，前后历时近两年。从成本维度上看，在AVA正式立法之前，英国进行了大量的研究和准备工作，投入了大量的人力、物力和财力。

2.分散立法模式利弊分析。从分散立法模式的优势来看，分散立法模式的本质是对现行部门法的适应性修正，这种修补式立法具有针对性强、立法效率高、立法成本低、容错率高的特点。以德国为例，2017年2月20日，《道路交通法》修订草案及立法说明书被提交给联邦议会审议。同年5月12日，联邦议会便审议通过了该修订案，前后用时仅三个月。相比之下，从立法效率和立法成本维度上来看，以德国为代表的自动驾驶汽车分散立法模式显然优于英国模式。从立法的针对性与容错率来看，日本和德国都采取了两步走的方式，即先通过一次修订赋予L3级自动驾驶汽车合法上路权限，待自动驾驶技术成熟，L4级以上自动驾驶应确有需要时再进行二次修订。两步走立法路径的显著特点是，在第一步修订时最大限度保留道路交通法现有制度架构，且仅对关键性问题进行回应。由此不难看出，分散立法模式在对现行道路交通法修订时极为谨慎，恪守最小必要原则，仅对关键问题进行针对性回应，且较为循序渐进，具有更强的问题导向性和容错能力。

3.分散立法模式的劣势。分散立法模式存在两大显见弊端。一是导致形式上的立法冗余。例如，日本2020年《道路运输车辆法》和《道路交通法》修正案虽然对L3级自动驾驶汽车事故责任承担及刑事责任认定做了规定，但关于自动驾驶汽车的民事责任赔偿问题却关涉《汽车责任保障法》《产品责任法》等多部法律，对道交法的调整难以形成体系化的过错责任认定规则。且两部修正案均未对L4、L5级自动驾驶汽车事故责任做出细化规定。这导致2022年日本不得不再次对《道路交通法》进行修正，以使现行法律能够跟上技术落地需要。二是导致实质上的法律逻辑悖论。从自动驾驶汽车立法来看，传统道路交通法的规制出发点是“有人驾驶”，驾驶活动的控制权在人，而自动驾驶汽车法律规制的逻辑出发点是“无人驾驶”，驾驶活动由系统主导。因此，传统道交法与自动驾驶汽车法律规制在生成逻辑与调整对象上存在本质不同。此外，传统道交法通过扣分、罚款等形式规范人类驾驶行为，但此种调整方式对于“系统”而言却无实质作用。而且，自动驾驶除了面临传统道路交通领域安全问题外，还面临网络安全、算法安全、数据安全等非传统安全问题。因此，相较于传统道交法，自动驾驶汽车法律规制在调整方式和涵射范围上也有不同。

（三）我国自动驾驶汽车立法路径选择

从产业发展趋势、政策完备程度、立法时机以及需要解决的现实问题来看，我国宜采用近期分散立法，中远期专门立法的基本路径。

从产业发展趋势来看，自动驾驶技术已经进入发展快车道。从产业发展角度来看，我国不必遵循日本、德国“两步走”立法模式，而应当顺应产业发展趋势，一次性统筹L3级以上自动驾驶汽车立法。此外，我国亦没必要以L4级自动驾驶为起点，进行“两步走”立法。

从立法意义来看，这种立法模式对于促进产业发展无疑具有积极意义。一是推动商业化落地。立法可以为自动驾驶汽车的商业化运营提供法律保障，加速其从测试阶段到规模化市场应用转型。二是促进技术研发与升级。立法可以明确自动驾驶汽车的技术标准和安全要求，推动企业进行更多的技术研发和创新，以提升自动驾驶系统的性能和安全性。三是引领社会观念转变。立法可以通过法律手段来引导公众对自动驾驶技术的认知和接受程度，减小创新阻力。四是优化监管措施。立法可以为政府监管机构提供明确的法律依据和监管标准，有助于建立更加完善的监管体系和事故处理机制。五是规范市场秩序。通过立法可以规范自动驾驶汽车市场的竞争行为，防止不正当竞争和恶意侵权行为的发生，保护企业和消费者的合法权益。六是提供有效法律保障。立法可以为自动驾驶汽车的生产者、使用者、保险公司等各方提供明确的法律责任和权益保障，降低法律风险。

从政策完备程度与立法时机来看，我国已有较为充足的立法实践。在国家立法层面，已基本形成涵盖战略层、规范层、标准层的自动驾驶汽车规范体系。除立法实践外，域外也有较为完备的法律规范可以借鉴。

从产业发展趋势、政策完备程度、立法技术和立法时机来看，我国已初步具备制定专门法律的各项条件，至少应该进行法律制定的预研。可以预见，随着自动驾驶汽车的逐步落地，问题增量将显著增加，而与潜在的问题增量相比，当前的问题存量恰似冰山一角。从立法的基本逻辑来看，任何一项制度上升为法律均需要经过司法与实践的反复校验。需要明确的是，分散立法仅为权宜之策，且我国具有良好的专门立法基础，可以提前谋划专门立法。

03、自动驾驶汽车法律规制的制度构建

（一）《自动驾驶汽车法》的立法目的

1.促进产业高质量发展。《自动驾驶汽车法》的首要立法目的是促进自动驾驶汽车产业的高质量发展。L3级有条件自动驾驶一直被认为是区分智能辅助驾驶与真正自动驾驶的重要拐点。随着自动驾驶技术的飞速革新和自动驾驶汽车应用试点的深入推进，我国自动驾驶汽车产业已迈过这一重要拐点，自动驾驶汽车正处于规模化的应用前夜。可以预见，自动驾驶汽车将成为未来交通领域的重要发展方向。为了确保这一新兴产业的持续繁荣，需要以立法的形式将自动驾驶汽车的定义、技术标准、监管措施等确定下来，为产业提供清晰的发展路径和稳定的心理预期。

此外，立法需要服务国家战略需求，从现有立法实践来看，无论是国家层面的《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》，还是地方性法规层面的《北京市自动驾驶汽车条例》《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》《杭州市智能网联车辆测试与应用促进条例》《广州市智能网联汽车创新发展条例》《武汉市智能网联汽车发展促进条例》等，都将促进产业高质量发展置于首位，写入立法目的之中。《自动驾驶汽车法》作为规范自动驾驶汽车活动的基本法，概莫能外。

2.维护国家安全、公共利益和个人、组织合法权益。《自动驾驶汽车法》旨在规范自动驾驶汽车的生产、销售与应用活动，确保其全生命周期的安全性和合法性，维护国家安全、公共利益和个人、组织合法权益。法律需要加强对自动驾驶汽车相关应用活动的监管，确保其符合国家安全和公共利益的要求，不损害个人、组织的合法利益。

在全球范围内，各国政府都在加强对自动驾驶汽车技术的监管力度。以美国为例，其国家公路交通安全管理局（NHTSA）制定了一系列针对自动驾驶汽车的法规和标准，要求企业在研发和测试过程中必须遵守相关规定。同时，政府还加强了对自动驾驶汽车相关数据的监管和审查，防止数据泄露和滥用对国家安全造成威胁，对个人隐私造成侵害。这些实践表明，自动驾驶汽车立法在维护国家安全、公共利益，保护个人、组织合法权益方面发挥着重要作用。通过严格的监管和评估机制，可以确保自动驾驶汽车技术的发展符合国家及社会的整体利益和安全要求。

3. 促进数字社会公平正义。除确保高质量发展和高水平安全以外，促进智能社会公平正义也是《自动驾驶汽车法》的重要立法目的之一。从自动驾驶汽车技术原理出发，自动驾驶汽车的决策依赖于复杂的算法。自动驾驶汽车算法公平是自动驾驶汽车应用公平的基石。随着数字化的到来，部分社会群体通常由于经济条件、技术素养或竞争失衡等原因沦为数字弱势群体。严防算法歧视，保障数字弱势群体利益，促进数字社会公平正义是自动驾驶汽车立法必须回应的问题。

4.促进自动驾驶“无人化”。自动驾驶汽车的“无人化”，既离不开技术支持，也离不开法治保障。以英国的专门立法为例，《英国自动驾驶汽车法》未直接对驾驶员配备作出强制性要求，而是将自动驾驶汽车分为“有人控制的自动驾驶”和“无人控制的自动驾驶”。在“有人控制的自动驾驶”下，该《法案》第47条和第48条以免责条款的形式对驾驶员的注意义务做了严格限缩，明确驾驶员不为自动驾驶状态下的车辆致害行为负责，但驾驶员未及时响应车辆接管请求、控制车辆进入不安全道路、超出授权范围使用车辆、故意破坏车辆设备导致事故的除外。从其设计可见，驾驶员无需承担与自动驾驶有关的事故责任，其驾驶注意义务已经由法定形式移转。在“无人控制的自动驾驶”情形下，法案仅设计了监督员，并以补充修订《道路交通法》的形式明确监督员地位和相应责任。英国以法定形式豁免有人控制情形下驾驶员注意义务，明确无人驾驶情形下监督员的法律地位与职责，充分体现了英国立法者对自动驾驶技术的信赖和对自动驾驶“无人化”的目标追求。

（二）《自动驾驶汽车法》的体例构造

1.总则编。总则是法律的总纲，具有统摄全局的地位，通常发挥着价值引领、通用规范供给、体系补全等功能。具体而言，主要包括以下几个方面：一是明确立法目的，将推动自动驾驶汽车高质量、可持续发展作为总目标。这一总目标要求自动驾驶汽车立法不能局限于自动驾驶汽车应用本身，而应跳出狭义自动驾驶汽车法的范畴，立足全域视角，从技术创新、产业促进、规范应用、可持续应用等多个方面进行广义立法。此外，“高质量、可持续”是贯穿于本法的一条主线，一切法律条款设计和权利义务统筹都需要服务于这一总目标的实现；二是基于立法目的，拆解出创新驱动、开放共享、有序可控、安全可靠、绿色环保五大基本原则，为自动驾驶汽车产业发展与技术应用设定概括性要求及标准；三是明确自动驾驶汽车的定义，即指具备自动化程度达到有条件自动驾驶、高度自动驾驶和完全自动驾驶三个级别的自动驾驶系统与功能的车辆；四是明确自动驾驶汽车路权，以逐步开放为思路，逐步扩大自动驾驶汽车可以通行的路段及区域范围，最终实现全域开放；五是法律适用范围，明确本法的规制范围与内容，划定管辖界限。

本编重点在于明确自动驾驶汽车法律定义和自动驾驶分级，为后续分级治理奠定基础。自动驾驶汽车法律定义条款需要以技术中立为指导原则，重点解决立法实践中存在的技术路线之争问题。当前，自动驾驶技术存在互为镜像，各有优劣的“智能网联”和“单车智能”两大技术路线，立法因此产生了分歧。合理、科学的法律定义是体系化立法的前提。法律定义也发挥着识别相关法律关系的“滤网”作用。因此，自动驾驶汽车的法律定义必须恪守技术中立，不能越俎代庖，预设技术路线，使“滤网”过于狭窄，使得本应纳入规制的自动驾驶法律关系被排除在外，使其他技术路线游离在法律保护之外。自动驾驶分级需要体现分级治理原则，合理、科学划分自动驾驶汽车等级。对该部分，由于技术标准和立法实践不存在较大争议，因此，可以通过“述旧”形式，明确自动驾驶分为有条件自动驾驶、高度自动驾驶和完全自动驾驶三级。

2.功能编。功能编主要包括以下若干板块：一是产业促进规范。自动驾驶技术是发展新质生产力的关键驱动力，有必要为其设计相应的产业促进规范。二是基础设施促进规范。自动驾驶汽车的落地应用离不开交通、信息网络等基础设施的智能化升级，尤其离不开公路系统的智能化改造。因此，可以自动驾驶汽车立法为契机，确定相关基础设施促进规范，既满足自动驾驶汽车落地应用需要，也为国家交通基础设施智能化升级提供法律依据。三是产品质量规范。自动驾驶技术的出现逐渐将交通事故成因从驾驶者失误向系统缺陷转移。建立相应的产品质量责任机制尤为重要。四是市场准入规范。自动驾驶汽车在市场准入方面应遵循严格准入原则，建立完善的市场准入与登记制度，同时健全地方标准和团体标准，为构建健康有序的自动驾驶汽车市场保驾护航。五是应用管理规范。自动驾驶汽车应用主要包括道路测试、示范应用、示范运营等三个方面。应围绕这三个方面设计相应的行为准则，规范应用活动，防止行为失范。六是算法、网络与数据管理规范。自动驾驶技术离不开自动驾驶算法及交通大数据，因此要加强自动驾驶算法管理，严禁算法歧视，规范算法决策，增强决策透明性。同时，还要加强网络与数据安全管理。此外，在加强数据管理的基础上还应明确数据开放共享原则，打破平台数据壁垒，促进数据流通与利用。七是市场营销规范。应重点防范自动驾驶汽车营销活动中可能出现的夸大营销、混淆营销行为，防止消费者因误导产生错误信赖。

本编旨在以专门立法、集成立法形式解决当前自动驾驶汽车法律规制庞杂、细碎、难以形成合力等问题。从立法技术来看，“法律修改”与“专门立法”各有千秋，难分伯仲。但是从立法趋势来看，以德国、日本为代表的法律修改派也开始转向专门化。这一趋势在德国立法实践上体现得尤为明显。从中国立法实践来看，各地方多采取专门立法形式对自动驾驶汽车进行法律规制。从产业发展来看，当前我国产业成熟度较为完备，市场失范初步显现，在现有道路交通安全法律规范上的部分修改可以暂时解决自动驾驶汽车落地应用“能不能”的问题，但无法有效回应自动驾驶汽车产业发展“好不好”的问题。因此，专门式、集成式立法既是必然趋势，也是因应之道。

3.责任编。《自动驾驶汽车法》责任编主要包括两个方面。一是自动驾驶交通事故责任规范，该规范旨在明确自动驾驶汽车交通违法和事故处理机制，明确交通事故分级处理规则和责任分级划分，并参照英国建立单一承保模式，明确由保险公司承担事故先行赔偿责任；二是功能编相关法定义务违反责任规范，该规范旨在为相关违法行为设计相应法律责任，为违反产品质量、市场准入、主体职责、算法与数据网络安全、市场营销等规定设计相应法律后果。

本编重点在于明确自动驾驶汽车的事故责任认定。纵观域内外立法实践，自动驾驶汽车的责任分配也大致可以归纳为“技术分级”与“主体分类”两条路线。所谓“技术分级”，即立法者在驾驶自动化分级技术标准上，对不同驾驶自动化等级进行法律意义上的归纳整合并按照不同等级赋予相应的权利义务及法律责任。

所谓主体分类是指立法者根据自动驾驶活动的不同模式对不同的法律主体进行分类配置权利义务及法律责任的一种责任配置方式。例如，英国2024年《自动驾驶汽车法案》确立了“两大模式”及“三大主体”，两大模式即责任用户(UiC)及非责任用户(NUiC)。“三大主体”是指UiC下的驾驶者、NUiC下的平台运营者以及授权的自动驾驶汽车实体(ASDE)。就事故责任而言，在UiC模式下，驾驶者需要对未开启自动驾驶功能时、车辆接管请求响应时间结束后等驾驶者实际控制车辆期间发生的交通事故承担责任。在自动驾驶功能启用以及车辆接管请求响应期间发生的交通事故由ASDE承担。在NUiC模式下，所有车上人员均被视为乘客，交通事故责任均由ASDE承担，NUiC平台运营者虽然无需对交通事故负责，但负有监督车辆运行以及协助事故处理的责任。

主体分类模式能够提供较为简易的责任判定路径，便于实施，但是该模式与我国现有法律体系的兼容性较差。考虑到立法技术与立法成本，以及本法的分级治理理念，责任认定规范宜以技术分级模式为主，兼顾吸收主体分类模式的优点，明确“有人驾驶”情形下的差异责任和“无人驾驶”情形下的企业主体责任。

04、结语

随着新一代智能感知、机器学习、大数据等技术的发展及其在百年汽车产业领域的广泛应用，汽车产业也逐渐迎来智能化、网联化、电动化等多方面革新。有数据表明，汽车智能化技术的应用能够在道路交通安全、交通效率、节能环境等多方面带来社会效益的提升，并且汽车产业的发展也直接影响着消费、就业等主要经济指标，因此世界多国已发布战略文件将智能化作为战略方向并着力促进其发展。在智能化方面，可以分为辅助驾驶和自动驾驶两大类。辅助驾驶系统和功能更早进入市场，因其责任模式较为清晰，能够直接嵌入已有的车辆生产、应用、运营监管制度。近年来市场对辅助驾驶产品接受度不断提高，渗透率持续升高，系统性能比拼和应用场景扩展也已逐渐成为车企开展市场竞争的新抓手。自动驾驶系统和功能也正逐渐走向成熟，在国际上L3级有条件自动驾驶系统已率先实现了量产，具备L4级高度自动驾驶系统和功能的车辆也在全球范围内不断扩大应用。

自2017年起，我国已持续通过多类型的先行先试支持技术与产品验证、商业模式创新、管理方式升级，但面对日益强烈的自动驾驶汽车量产化、无人化和规模化应用的需求，对法律法规供给的需求已日益凸显。因此，为助力自动驾驶汽车规范化、高质量发展，提升我国自动驾驶法治的国际影响力，在总结国外和地方立法实践经验的基础上，谋划制定一部面向未来、引领未来的自动驾驶汽车模范法具有重要的战略意义。这一法律将为自动驾驶的安全运营提供法治保障，并确保其有序发展。

在交通强国建设进程中，我国不仅在新能源汽车领域位居全球前列，更应在交通安全技术和理念方面发挥引领作用，推动更安全、高效的交通环境建设。