保障城市安全运行、提高城市竞争力和可持续发展潜力

引言：2023年3月，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）在瑞士发布的第六次评估报告指出，一个多世纪以来，化石燃料燃烧以及不平等、不可持续的能源和土地使用方式导致全球温升比工业化前水平高出1.1℃，这不仅造成了更频繁和更强烈的极端气候事件，也给世界每个地区的自然和社会带来了更加危险的影响。除了自然气候变化外，越来越多的损害都与城市化带来的热岛效应、湿岛效应相关，气候韧性发展变得越来越具有挑战性，适应行动迫在眉睫。近年来，暴雨洪涝、强降雪、冻雨、冰雹等极端天气气候事件多发，城市生命线工程、应急管理、指挥调度、预案编审、抢险救援等方面经受了严峻的考验，也不同程度地暴露出一些问题，引发人们对于城市应该如何建设与管理才能更好地适应气候变化的深入思考。深化气候适应型城市建设，提高城市适应气候变化能力，对保障城市安全运行、提高城市竞争力和可持续发展潜力具有重要意义。

一、气候适应型城市的概念

近百年来，受人类活动和自然因素的共同影响，世界正经历着以全球变暖为显著特征的气候变化。国际社会已日益认识到气候变暖对人类当代及未来生存与发展造成的严重威胁和挑战，采取积极措施应对气候变化已成为全球共识。减缓和适应是应对气候变化的两大策略，二者相辅相成，缺一不可。

减缓气候变化是指通过能源、工业等经济系统和自然生态系统较长时间的调整，减少温室气体排放，增加碳汇，以稳定和降低大气温室气体浓度，减缓气候变化速率。在此过程中，已经发生的气候风险不会消除，潜在的气候风险仍在不断累积，甚至在全球实现碳达峰与碳中和后一定时期内仍将持续。

适应气候变化是指通过加强自然生态系统和经济社会系统的风险识别与管理，采取调整措施，充分利用有利因素、防范不利因素，以减轻气候变化产生的不利影响和潜在风险。气候变化影响和风险具有显著的区域性，切实有效的适应行动能够降低国家和地区面临的气候变化不利影响和风险，对于保障经济社会发展和生态环境安全更加具有现实迫切性。

城市是人类生产生活的主要聚集地，集中了各类要素资源和经济社会活动。气候变化会对城市发展产生广泛而复杂的影响。近年来，在习近平生态文明思想指引下，我国积极推进气候适应型城市建设。

建设气候适应型城市，即以防范气候风险为目标，在城市规划、建设、管理中充分考虑气候变化因素，采取趋利避害的有效适应行动，注重气象灾害的应急管理和救灾保障，更注重事前预防，保障城市的安全运行和可持续发展。

二、气候适应型城市建设的新理念

提升适应气候变化能力是减轻气候不利影响和风险的现实选择，也是推进生态文明建设、实现高质量发展的重要抓手。气候适应型城市建设的理念内涵是将城市风险应对工作前置，从关注“事后如何除错”转变为“事前如何防错”，注重气候风险管控如何顺利开展。安全的目标不再局限于以往应急管理思维下的如何减少已经发生的损失，而是更加关注如何消除潜在风险，是气候风险评估模型与适应气候变化路径有机衔接的生动实践。

当前，气候风险成为现代社会中的重要风险，应对气候风险是城市建设的重要内容，也是城市治理体系和治理能力现代化的具体体现。气候变化既可以通过极端天气气候事件对城市产生突发性影响，如城市内涝、高温热浪等，即所谓的“黑天鹅”事件；还可以通过气候要素的缓慢变化对城市产生长期性影响，如平均气温上升、海平面上升等，即“灰犀牛”事件。气候适应型城市要求城市凭借自身潜能，在面对长期气候变化和极端天气气候事件时维持城市的平稳有序运行，其实质是建设气候韧性城市。韧性城市与传统的应急响应从属不同范畴，特指城市系统基于事前嵌入的城市灾后复兴规划与修复工程规划的科学规划，在城市遭遇突发风险时，能够在维持其基本结构和功能的前提下，主动消减风险冲击，快速恢复灾前状态，并实现城市自我优化提升。

从应用范围看，韧性城市广泛包括了对各种自然灾害和社会冲击的适应能力。气候适应是韧性城市的一个重要维度，主要考虑到气候变化导致的极端天气气候事件给城市带来的影响。以建设韧性城市为目标的气候适应型城市需要具备三个特点：一是减缓，即最大程度降低极端天气气候事件对城市造成的负面影响，降低暴露度和脆弱性以减少损害。二是适应，即城市在面对气象灾害冲击时，自身主动去适应日益加剧的气候风险，将极端天气气候事件高发视为城市发展过程需面临的新常态，通过城市内外部系统的风险转移及风险共担加以应对。三是恢复，即城市能够快速从极端天气的扰动中恢复正常运转，并且从中实现城市系统的重构和优化提升。

三、气候适应型城市建设相关政策

1、推进气候适应型试点城市建设

2013年印发的《国家适应气候变化战略》中，对城市化地区的适应任务作出了一系列部署。2016年，《城市适应气候变化行动方案》发布，明确将适应气候变化相关指标纳入城乡规划体系、建设标准和产业发展规划。2017年，《关于开展气候适应型城市建设试点的通知》印发，全国范围内遴选了28个城市，启动气候适应型城市建设试点，提出强化城市适应理念、提高监测预警能力、开展重点适应行动等5项主要任务。从试点选择的浙江省丽水市、河南省安阳市、陕西省西咸新区等城市来看，充分考虑了东部、中部、西部三类适应地区，统筹了不同的城市气候风险、城市规模、城市功能等特点，有利于复制、推广试点经验。

2022年，生态环境部等17个部门联合印发《国家适应气候变化战略2035》，较之2013年的《国家适应气候变化战略》，更加突出气候变化监测预警和风险管理，强调多层面构建适应气候变化区域格局，突出适应气候变化战略实施保障等。2023年生态环境部、住房和城乡建设部等8部门联合印发《关于深化气候适应型城市建设试点的通知》，进一步深化气候适应型城市建设试点工作，到2030年试点城市扩展到100个。2024年5月生态环境部、财政部等8部门联合印发《关于印发深化气候适应型城市建设试点名单的通知》，确定北京市门头沟区等39个市（区）为深化气候适应型城市建设试点，不断推进城市韧性可持续发展，助力生态文明建设和美丽中国建设。

2、推动编制省级适应气候变化行动方案

2022年8月，为强化省级行政区域适应气候变化行动力度，生态环境部印发《省级适应气候变化行动方案编制指南》。各省（区、市）由生态环境厅（局）牵头，积极编制省级适应气候变化行动方案。截至2024年5月，已有24个省（区、市）的省级适应气候变化行动方案正式印发。

河南省于2023年12月22日，由省生态环境厅、省发展和改革委员会等14个厅局委会联合发布《河南省适应气候变化行动方案》指出：到2025年，气候风险管理和防范体系基本形成，全省气候相关灾害防治能力持续提升，自然生态系统和经济社会领域气候适应能力有所提高，重点领域和重点区域适应气候变化行动有效开展，适应气候变化区域格局基本确立，全社会自觉参与适应气候变化行动的氛围初步形成。到2030年，全社会适应气候变化理念广泛普及，气候适应型社会建设取得阶段性成效。到2035年，全社会适应气候变化能力显著提升，气候适应型社会基本建成。

3、加强重点领域适应气候变化政策

2022年以来，中共中央、国务院及相关部委在气候变化影响和风险评估、综合防灾减灾、陆地生态系统、海洋与海岸带、农业与粮食安全、健康与公共卫生、城市与人居环境、旅游业、能源行业、交通防灾和应急保障、适应气候变化国土空间规划、重大战略区域适应气候变化等12个适应气候变化的具体方面，制定发布相关文件80余份，其中交通领域相关政策如下表所示，有力引导和推动重点领域适应气候变化工作取得实效。

四、气候适应型城市建设的路径及案例

01、气候适应型城市建设前期工作

首先，摸清城市基本情况。一是城市的自然条件，包括地理位置、地形地貌、气候环境、自然资源等；二是城市社会经济发展状况，包括人口、经济、城市建设与主要城市功能情况等。

其次，评估气候变化风险和影响。分析本城市和本地区的气候变化情况及未来变化趋势等。结合本地实际，识别气候变化对城市社会、经济与生态的主要影响，如对城市基础设施运行、人居环境质量、居民健康与生命财产安全、生态安全、经济发展等的影响。立足社会经济特点和区域发展格局，结合城市经济社会发展目标，合理评估城市不同领域、区域和人群的脆弱性及城市未来将面临的主要风险。

再次，总结城市过去为适应气候变化所做工作的成效及存在问题。如政策制度、监测预警、工程建设、宣传教育、试点示范、国际合作等。

最后，制定开展气候适应型城市建设的方案并实施。结合现有气候适应型城市建设工作基础，统筹考虑发展阶段、气候承载力和脆弱性、城市建设目标、综合效益等，因地制宜制定合理的气候适应型城市建设目标和指标，并在实施过程中进行评估和优化相关目标和指标。

02、气候适应型城市建设内容

那么气候适应型城市具体有哪些内容？深化气候适应型城市建设试点建设十大任务为试点城市开展相关工作提供了指引。

1、完善城市适应气候变化治理体系

加强气候适应型城市建设协调指导，建立健全由生态环境部门牵头、相关部门积极参与的气候适应型城市建设试点工作领导协调机制。制定气候适应型城市建设试点实施方案，建立健全气候系统观测、影响风险评估、综合适应行动、效果评估反馈的工作体系，建立城市适应气候变化信息共享机制和平台，完善适应气候变化相关财政、金融、科技等支撑保障机制和配套政策。建立评估考核机制，开展年度工作成效评估，并纳入生态环境美丽城市评估体系。

2、强化城市气候变化影响和风险评估

建设高精度城市气候变化监测、预测和预估基础数据集，开展城市细致气候特征以及热岛、雨岛、干岛、浑浊岛效应的综合分析。探索开展气候变化影响和风险的精细化定量监测与评估、预估及归因分析。建立跨部门气候风险联合会商评估工作机制，强化重点领域、重点工程、重要开发项目气候变化影响和风险评估。加强气候变化影响显著区域的地质灾害综合防控，有效衔接常态化气象灾害隐患排查与周期性综合风险普查，开展动态风险评估，绘制城市气候风险地图。

3、加强城市适应气候变化能力建设

加强队伍建设，开展适应气候变化主题宣传活动，提高公众气候风险防范与适应气候变化理念意识。在国家生态环境科普基地建设中增加气候适应方面相关内容。加强适应气候变化先进技术推广应用，充分调动金融机构、企业、社区、社会组织及公众等多元主体适应气候变化积极性，形成全社会广泛参与的良好氛围。加强适应气候变化国际合作，开展国际交流，推动建立气候适应型城市友城伙伴关系，提升气候适应型城市建设国际影响力。

4、增强极端天气事件风险预警和应急管理

建设地面自动气象站为主的立体精密、智能协同的城市综合气象观测系统。建立气象灾害及其次生灾害监测与预警预报体系，完善定量化监测指标体系，开展精细化网格预报预测。因地制宜建设早期预警平台和分灾种监测预报预警系统，建立多源资料融合的极端天气气候事件灾情数据库。建立跨部门、跨区域联防联控的常态化管理体系，制定完善极端天气气候事件应急预案，完善应急处置和救灾响应机制。强化专业应急救援装备力量部署，优化完善应急抢险救灾物资储备库布局，加强应急救援联合演练。

5、优化城市适应气候变化空间布局

在国土空间规划实施评估中加强气候风险及适应性评估。结合国土空间规划编制实施，在“三区三线”、蓝线绿线等基础上，进一步探索城市适应气候变化的空间策略，优化城市空间布局。融合规划和土地政策，加大城市存量空间盘活力度，统筹城市地上地下空间综合利用。划定洪涝风险控制线，增强城市和区域调蓄空间管控。确定重要基础设施用地控制范围并预留发展空间，完善城镇安全韧性空间和基础设施。以社区为基本单元构筑城市安全防御体系，优化公共卫生等应急空间网络。

6、提升城市基础设施气候韧性

建立健全基础设施建档制度，以城市人民政府为实施主体，加快开展城市市政基础设施现状普查，摸清底数、排查风险、找准短板，提出有针对性的基础设施韧性提升措施，纳入市政基础设施建设规划及实施计划。鼓励探索开展城市基础设施压力测试。对城市基础设施安全风险进行源头管控、过程监测、预报预警、应急处置和综合治理。全面提升极端天气气候事件下城市各类基础设施的防灾、减灾、抗灾、应急救灾能力和城市重要基础设施快速恢复能力、关键部位综合防护能力。

7、提高城市水安全保障水平

统筹流域防洪与城市防洪排涝，统筹城市防洪和内涝治理，加快实施城市防洪提升工程，建设和完善源头减排、蓄排结合、排涝除险、超标应急的排水防涝体系，有效应对城市内涝防治标准内的降雨，加强易涝积水点整治，落实海绵城市建设理念。对沿河沿海城市级别、人口规模等保护对象重要性提升或新增防洪防潮任务的城市河段，合理提高防洪安全保障标准和防洪工程标准，以应对极端洪涝、风暴潮灾害。加强城市水源地保护，因地制宜构建城市多水源供水格局，加强供水应急备用水源建设，提高城市供水保证率，有效应对干旱缺水、水污染等供水风险。

8、保障城市交通安全运行

强化极端天气气候事件预警与城市综合交通系统应急联动机制，提高停运复运、运营调度和应急管理信息化、智能化水平。完善城市应急通道网络，健全城市道路照明、标识、警示等指示系统，提高穿越城市的高速公路应急抢通和快速修复能力，提升极端天气气候事件下防灾救灾能力。加强风险隐患排查管理，积极防范极端天气气候事件引发次生地质灾害，切实落实港口码头、航道及航道设施防汛防台风措施。提高城市道路耐受气候变化影响的变幅阈值，制定或修订相关建设、管理和养护标准。

9、提升城市生态系统服务功能

实施基于自然的解决方案，构建蓝绿交织、清新明亮的复合生态网络和连续完整、功能健全的城市生态安全屏障，打造与适应气候变化协同融合的城市空间和景观格局。实施城市生态修复工程，加强城市水土保持，严格保护城市山体自然风貌，修复江河、湖泊、湿地等重要生态系统。充分发挥生态系统防潮御浪、固堤护岸等减灾功能，促进生态减灾协同增效。将生物多样性保护要求融入城市规划、建设、治理相关标准和规范，推动生态廊道、通风廊道、城市绿道、景观廊道及基础设施一体布局。鼓励利用街头、社区小微空间，修复、营建基于本土自然的生态环境，畅通城市微生态循环。加强山水林田湖草沙一体化保护修复，完善城市生态系统，提升城市生态碳汇能力，促进城市化地区绿色发展。

10、推进城市气候变化健康适应行动

开展城市气候变化健康风险监测评估，明确本市重点气候敏感传染病、慢性非传染病，实施城市气候变化健康适应行动。建立气候敏感疾病、高温热浪等健康风险预警与干预机制，及时发布预警信号和健康提示。重点关注脆弱人群健康适应能力，厘清脆弱人群特征和时空分布，针对性发布健康保健和防护指南。

03、气候适应型城市建设案例

扬州、成都、广元等地陆续发布气候适应型试点城市建设方案，采取有力措施，在规划、建设和管理的全过程中充分考虑气候变化，以有效应对不利气候事件，保障城市生命线系统正常运行、居民生命财产安全和城市安全相对可靠。

扬州

扬州市气候适应型城市建设方案要求，扬州市以深化气候适应型城市建设试点为起点，完善城市适应气候变化治理体系，包括建立城市适应气候变化工作协调机制和健全城市适应气候变化工作体系、强化城市气候变化影响和风险评估、加强城市适应气候变化能力建设、加强极端天气气候事件风险监测预警和应急管理、优化城市适应气候变化空间布局、提升城市基础设施气候韧性、提升城市水安全保障水平、提升城市生态系统服务功能八个方面，为市民打造宜居环境，提升幸福指数。其中，要求提升城市基础设施气候韧性，完善城市生命线系统和建设通江达海的绿色水运网；提升城市水安全保障水平，完善防洪排涝工程体系、强化水资源配置管理等。

成都市

四川省成都市把安全发展贯穿公园城市规划、建设、管理、运行等全过程，构建“行动方案+年度要点”为统领的应对气候变化实施体系，重点领域适应行动稳步实施，累计建成天府绿道超7000公里，建成海绵城市项目2000余个。同时，成都市将公园城市与气候韧性理念紧密结合，为探索基于自然的气候适应型解决方案提供了重要平台。

广元市

广元市不断加强城市韧性、精细化管理和人性化服务。构建形成“一带两廊两区”市域城镇空间、“两环、七射”市域绿道体系和“三轴、六片”中心城区绿道空间结构，累计建成绿道136公里，建成区绿化覆盖率达42%。持续扩大绿色建筑标准的执行范围，绿色建筑占比超过89%，实现城镇新建民用建筑绿色建筑全覆盖。全面铺开城市海绵化改造，发布海绵城市建设管理条例，连片推进排水防涝、雨洪通道、雨污水管网、海绵小区、海绵街区、新型绿化“六大工程”，打造具有巴山蜀水特质的气候适应型示范城市。

结语

河南省也应采取综合性措施来推进气候适应型城市试点建设，特别是安阳市作为第一批气候适应型试点城市，应该对新的气候变化形势研判进行深化气候适应型城市建设；信阳市作为气候投融资试点城市，应该结合相关试点要求，加强气候适应型城市建设。另外，气候适应型城市建设应该与智慧城市、海绵城市等进行协同建设，积累并推广河南省气候适应型城市建设经验，共同应对气候变化。这不仅有助于减轻气候变化的负面影响，还能提高城市的可持续发展能力和居民的生活质量。

参考文献

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[4]樊良树.极端天气频发背景下城市韧性治理模式创新路径[J].国家治理,2024,(01):73-76.DOI:10.16619/j.cnki.cn10-1264/d.2024.01.011.

[5] 川观新闻. 解码：气候适应型城市是啥，广元将如何建？https://baijiahao.baidu.com/s?id=1802438400519276682&wfr=spider&for=pc.

作者：孙旭灿 | 河南省中工设计研究院集团股份有限公司，河南交通运输战略发展研究院

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