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公交企业爬坡上坎:厘清成本与运价,既输血又造血

发挥公交企业主体作用

商丘市公交集团因经营困难发出拟停运通告,引发大家对疫情后地面公共交通经营发展的广泛关注。各地情况大体相当,客流下降、成本上升、国家新能源公交车运营补贴巨减,地方补贴减少或难以兑现。原因很多,笔者结合湖北省情况谈几个重点。

客流与营收

2020年以来,受疫情影响,湖北省大部分公交企业客运量呈递减趋势。2022年全省地面公交客运量16.99亿人次,比2021年的21.71亿人次减少近22%;比疫情前2019年的32.22亿人次减少了近47%,今年前两月客流也仅2019年的一半。全国2021年客流较2019年也下降了30%。由于小汽车的增长和人们出行(公开提倡少坐公交)、生活习惯(快递外卖削减了出行)的改变,地铁和共享自行车(电单车)的分流、公交客流再难回到从前。

再看看营收,全省公交企业资产负债率普遍在70%以上。负债主要来源三个方面:一是公交票面价差。通常城市公交企业执行政府定价,票面收入普遍在1-2元/人次,但我省县级公交企业运营成本平均2.5元/人次以上,地市级平均3.5元/人次以上,大城市就更高了。票面价差达1.5-2.5元/人次,公交企业呈现“跑的越多、亏得越多”的局面。二是政策性亏损。公交企业具有普遍公益性和社会责任性,老、残、军、学等7类人群享受免费(优惠)票价政策,部分城市公交还出台了公交换乘免费(优惠)政策。公益出行客流占总客流的25%到30%左右,减免票款部分城市为全额支付、部分城市打包固定。三是刚性成本支出。随着城市空间扩张发展和疫情常态化防控需要,公交线网、车辆规模越来越大,营运里程持续提升,燃油、人工、配件以及车辆更新、防护物品配备等刚性成本支出不断提高。去年我省一民营公交县级也上演了商丘一幕:公司在车上贴出拟停运通告。

按照行业标准(JT∕T 1184-2018)《城市公共汽电车运营成本测算规范》共三大类11项,主要是人员工资、燃料消耗和车辆折旧,我们发现一些城市并未规范地计算公交企业成本,既便制定了成本规制办法也未落实,民营公交企业落实得更差。

不能少的财政补贴。在国家层面,“十三五”期间,国家实施城市公交行业燃油补助+新能源公交车运营补助政策。财政部 工业和信息化部 交通运输部《关于完善城市公交车成品油价格补助政策加快新能源汽车推广应用的通知》(财建[2015]159号)。新能源公交车运营补助资金按车长年每辆给与4、6、8万补贴,还有油补;十四五”期,根据《财政部 交通运输部关于调整农村客运、出租车油价补贴政策的通知》(财建〔2022)1号〕精神, 取消城市公交行业油补资金和新能源公交车运营补助资金,2020年挂空,从2021年起仅在每年城市交通发展奖励资金涨价补贴中的70%,可统筹用于支持城市交通领域新能源汽车运营,年补助资金每辆车减少约6万元左右(与原出租车油补基数有关,各地不一致),减少幅度达80%左右,同步国家对购置新能源车的补贴也减少。财政部去年在回复人大代表的议案中、官宣了国家层面将减少公交补贴由地方为主负责。

地方层面,各地政府因经济发展水平不同、政策执行力度不一,对城市公交补贴政策各不相同,部分城市未按要求将城市公共交通的发展纳入本级公共财政年度预算体系,未建立城市公共交通成本规制考核补贴补偿机制,对公交企业以“一事一议”的方式给予补助,且总额不到地方财政一般预算性收入的1%,特别是新冠疫情后,城市公共交通资金来源不稳定、资金投入不足、补贴不规范等现象普遍存在,民营公交企业尤为突出。上海市2021年公开对地面公交企业的补贴是71亿元。

提升公交票价有点难

价格是价值的表现,通常价格能反映出产品成本的高低。然而,在公交领域,公交价格跟公益性捆绑。这种看上去很美的低票价,被大众广泛接受并认为是理所当然,其实一定程度上阻碍了公交的发展,可以说低票价拖了公交优先的后腿。

再看看国外的公交票价,巴黎、纽约、伦敦等地公交票价,本地人刷卡坐一次公交大致需要人民币12-20元,首尔公交单次票价(不能换乘)约需人民币8元。香港公交、地铁曾经之所以能盈利,主要是由于其使用的是成本定价法,最近香港申请调高公交票价,在市区坐地铁一个小时大概20多块港币,公共交通费占家庭可支配收入一般10%左右。通常,国际公认的公交票价应占人居可支配收入的4-8%左右,而我国大多不超过4%,远低于国际水平。难怪我国的公交专家在与国外交流时,外方误以为我们如此低的票价是以美元作单位。

在多数乘客享受低票价饕餮盛宴的狂欢之后,应该冷静的想一想。我国的公交长期由于投入不足,政府的补贴又常常是入不敷出,舒适性、品质化一直处于低位,公交企业长期处于亏损,很难找到负债率在80%以下的企业。一位公交资深人士曾感叹,公交低票价是一剂毒药。完全可以通过提高公交票价,增加企业的积累,取之于民、用之于民,国家也可以省下钱投入更多更重要的民生事业以及改善公交设施。低收入群体如果需要帮助,也可采取其他方式给予支持和帮助,补贴公交企业不是唯一的做法。上海市已做出有益探索,取消了老年人乘车优惠,改为直接发放老年津贴方式,更加普惠科学。

公交票价的制定应该按照“居民可承受、财政可负担、企业可持续”的方式制定。北京市地铁价格调整以后,原2元通票改为3元起步,阶梯递增票价,并未出现客流下滑。在城市公交的票价确定中有两个错误的认识:认为低票价可以鼓励人们乘坐公交,公交是低收入群体的交通工具,提高票价会增加他们的经济负担,实行财政补贴是帮助低收入群体的一种手段。从低票价实施的效果看,一是对提高公交的市场份额没有太大的刺激作用,公交票价对人们选择何种交通工具并不敏感,有出行需求的更多是看重安全优质,也有个人偏好与习惯。

英国从1980年起就取消了公交政府定价,公交企业(伦敦市有10余家公交企业)可采用较灵活的定价方式,公交票价与成本、物价水平联动。通常英国政府为公交企业成本负担占20%左右(国外也有超50%的城市),而我国在45%-70%之间。著名经济学家茅于轼针对出租车低运价曾指出,价格不合理可以废掉一个行业。我国出租车长期实行低运价,把这项特殊人的普通需求、普通人的特殊需求变成了大众消费,打的难在所难免。近几年,相当多的城市逐步提高了运价,探索出租车动态调节运价,效果明显。

我国东南西北普遍实行公交2元一票制较多,但许多城市包括远海一些经济发达城市把1元作为基准运价,与人次成本相差甚远。公交低票价运行是有违可持续发展客观规律的。前几年,我国的一些城市探索过低票价缓解拥堵,效果甚微。近期,河南、河北、山西等省为应对大气污染,许多城市实行公交免费政策,客流上升有限。已有研究表明,低票价对吸引客流效果有限,大家更看重准时、便捷。

调高过低的基准价,扭转公交票价越低越好的模糊认识。公交车的票价调整是一项覆盖范围广、涉及面大的系统工程,不能一蹴而就。从绝大多数中低收入者的利益出发,保持适度的较低的票价水平。同时,逐步建立公共交通价格的动态调整机制,形成依据成本、市场物价变化级进式调整公交票价的制度,这也是完全有必要的。积极探索建立以适应成本变动为基础、兼顾社会承受能力为约束的价格形成模式,完善公交营运成本核算模块和核定程序,为公交价格管理提供依据。短期调高运价不现实,首先应该调高过低的基准起步1元价,其次要完善多层次、差别化的票制票价体系,推行优质优价,阶梯票价,用价格杠杆引导错峰出行;再逐步提高整体运价,让公共交通可持续健康稳定发展。

发挥公交企业主体作用

城市公共交通的主体是公交企业,只有公交企业优秀,才能更好地实现公交优先。一些专家把希望寄托在今年国务院有可能出台的《城市公共交通条例》,我不敢苟同。其实《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔2012〕64号)已明确城市公共交通的公益属性,要求加大政府投入,城市人民政府要将公共交通发展资金纳入公共财政体系;早在1997年通过的《节约能源法》第43条已提到公交优先“县级以上地方各级人民政府应当优先发展公共交通,加大对公共交通的投入”。问题的关键不是法规政策缺失而是各级政府贯彻落实。

(一)加大公交行业“输血”力度。没有公共财政就没有公共交通,进一步出台更多倾向城市公共交通发展的专项政策,从国家省市层面加大对公交企业运营及新能源车辆购置方面的资金补贴力度;压实地方政府城市公共交通发展的主体责任,坚持公交优先不动摇,公交都市创建城市要起带头和引领作用。各城市人民政府要成立城市公共交通优先发展工作领导小组,建立联席会议制度和联合管理机制,定期研究城市公共交通发展战略、规划、建设和发展工作,着力解决城市公交规划、土地、资金、场站、路权等发展问题。落实公共交通支撑和引导城市发展的规划模式,层层加强对城市人民政府的监督与考核,以考核促发展。

各地应建立健全政府购买公共交通服务的财政补偿、补贴制度,并纳入本级年度财政预算。通过对公交企业实行成本规制,确定公交企业正常运营的合理成本范围,据此给予相应的财政补贴,并确保及时足额拨付。相应对企业服务质量进行考核,拒绝公交企业在政府温暖怀抱中躺平。

(二)增强公交企业“造血”功能。公交企业要多元发展,将公交客流作为“引流、营销”的工具,主动探索谋求生机。拓展公交车身、车载显示器、站台的广告业务;探索公交+物流(邮运)+旅游,将公交加油气站、停车场充电设施对外开放;对外修车养车;谋划“点对点”交通出行,全力推广基于互联网的“定制公交”服务模式,为企事业单位提供“点对点”一站式直达运输服务,开行校车;对公交场站进行土地商业开发,公交划拨土地虽有开发困难,但不少地铁已走出TOD地产开发盈利路子。

同时,深入推进“公共优先”发展战略,积极开展国家“公交都市”、智慧公交、省级城市公交服务质量达标城市创建以及城市交通发展奖励资金考核等活动,进一步提升公交行业服务质量和群众满意度,优化乘客体验感和服务粘性,全力提升公交行业经营收入。 

作者简介:蔡少渠,湖北省道路运输事业发展中心

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