交通数字化建设的经验与教训

不久前，在交通运输行业引起一场轩然大波的报道，许多人也许还记忆犹新：据北京日报1月18日报道，作为国内首个国家级交通出行平台，涵盖约车、货运、水运、航运等功能的“强国交通”已完成内测，进入上线倒计时。

在“强国交通”应用首页，除了规划有“约车”“货运”“公路”“铁路”“水运”“航运”等六大服务门类以及维修、保险、油卡优惠等配套服务外，还有一个醒目的国徽加“交通运输部”的LOGO。

北京日报、国家级、交通运输部等等这些字眼足以让所有人不得不相信政府开始越界插手进入出行平台服务这一领域了，此消息立时引得业内一片哗然。好在交通运输部舆情处置迅速，1月19日立即辟谣，才使得此事就此偃旗息鼓。

为什么业界对此事反应竟然如此强烈？原因在于在这么多年交通运输数字化、信息化、智慧化发展过程中，政府和市场（企业）的边界始终没有厘清，尤其是在数字化建设（本文中的“数字化建设”狭义地定义为建设的软硬件系统、平台，不包括标准、制度、安全等内容）中，政府到底要建设什么软硬件系统、平台，存在非常模糊的认识。

所以，出现了很多政府越界的事情，很多本该交由市场交由企业建设运营的系统、平台，各级交通运输政府部门亲自建的并不少，但烂尾的、不了了之的更多，比如物流信息服务平台、客运售票服务系统、城市智能公交服务平台、智能出租车服务平台、智慧客运枢纽服务系统等等。我们不禁要问，在数字化建设中，政府的边界到底在哪里？

一、为政府数字化建设立界限：《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》

2022年6月印发的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称“意见”）则清晰地明确了政府数字化建设的软硬件平台、系统建设的边界。政府的数字化建设的核心就是建设数字政府，以数字化提升政府履职能力。重点是以下3个方面，即一个业务体系、一个数据资源体系和一个基础支撑体系：

（一）围绕构建协同高效的政府数字化履职能力体系的建设。

全面推进政府履职和政务运行数字化转型，创新行政管理和服务方式，全面提升政府履职效能。包括经济运行大数据监测分析（运行监测）、市场监管、社会治理、公共服务（政务服务）、生态环保、政务效能、政务公开等。

就具体的政府部门而言，直观地理解就是承担什么职能、有什么业务管理职责，就建设相应的信息化数字化业务系统；就服务来说，政府部门提供的都是公共服务，即审批办证之类的服务。

交通运输政府部门不提供物流运输服务，提供服务的是物流运输企业，所以政府就不能建设物流服务平台，也不提供旅客运输服务，提供服务的是道路客运等企业，所以政府也不能建设客运售票系统，从这个意义上来说带着“国家级”交通出行平台头衔就完全属于无稽之谈，但说“国家级”政务服务平台这个就是成立的，国家级显然是国务院建设的政务服务平台，类似的说法还有部委级、省级政务服务平台等等。

说到政务服务就避不开这些年政府的“最多跑一次”改革，与之对应的就是政府建设的互联网+政务服务平台，实现“一网通办”，比如说跨省户口迁移，以前要跑很多地方，费时费力，现在只要通过网上提交申请，跨省通办，一次不用跑就解决了，既体现了便民利企的要求，又体现了建设服务型政府的要求，这就是数字化为政府和群众带来的好处。

这些年来，政府政务服务领域的数字化转型是比较成功的，也是人民群众获得感、幸福感比较强的领域之一。

政府履职除了政务服务，另一项职能则是监管和治理，数字化转型的目标则是政府治理体系和治理能力现代化。

比如“放管服”改革下，建立以信用为基础的新型市场监管机制，交通运输部门对公路建设市场、水运建设市场、道路运输市场和水路运输市场负有监管职责职能，那么围绕这个职能就有必要建设交通运输市场信用评价管理系统，负责对本辖区内建设市场从业企业和人员、对本级政府部门审批进入运输市场的从业企业和人员通过信用管理系统开展信用评价的方法进行事中和事后的监管，可以对不同信用等级的市场主体进行分级分类监管。

在监管和治理职能上的数字化转型通俗的说法就是“一网统管”。

如果说政务服务和监管治理是政府对外的职能，那么政务运行则是政府内部的高效管理和决策和政府部门之间的政务协同，包括一体化办公平台、会议系统、辅助决策系统等等，政务运行数字化转型通俗的说法就是“一网协同”。

另外政府政务公开方面，以前一般是通过政府门户网站主动公开，要想了解什么政策信息到网站上来查就可以了，但《意见》中明确数字政府在政务公开方面要实现从“人找政策”到“政策找人”的转变，优化政策智能推送服务，这也是政府主动服务的体现。

综合《意见》来看，政府的数字化信息化系统、平台的建设就业务来说就是围绕政务服务（一网通办）、监管治理（一网统管）和政务运行（一网协同）等高效履职要求来进行的。

（二）围绕构建开放共享的数据资源体系的建设。

具体到数字化建设上就是要建设数据资源中心，毕竟建设的那么多业务系统每天要生产那么多的数据，要把这些数据统一管理起来，不同业务系统的数据还要进行融合分析，对内赋能行业治理、服务、决策和运行监测，对外分类分级开放公共数据，有序推动公共数据资源开发利用，提升各行业各领域运用公共数据推动经济社会发展的能力。

值得注意的是，数据资源中心的建设并不仅仅是管理政府自身的数据，从某种意义上来说，政府自身建设的业务系统生产的数据并不足以支撑赋能政府高效治理、决策与经济运行监测分析。

更多还是要依靠获取外部数据来共同支撑，比如说交通运输政府部门进行经济形势分析时，要依靠高速公路公司提供车辆通行相关的卡口数据、门架数据等、客运站场提供票务数据、航运枢纽提供航运货运数据、公交企业的刷卡数据等等，这些都是外部数据，甚至还需要如导航地图公司提供的一些数据等等，数据越丰富全面，就越能提高政府的决策能力和经济运行形势分析判断水平等等。

当然，普通干线公路等非企业化管理运行的领域，政府部门要交调系统，在关键路段上布设交调设备，获取普通干线公路的交通流量情况。唯有综合了各方面的数据，才能更好地用数据赋能政府进行经济运行监测分析和科学决策。

（三）围绕构建智能集约的平台支撑体系的建设。

即政务云平台支撑能力，如果是交通运输政府部门就叫交通政务云平台。提升网络平台支撑能力，网络支撑平台建设上，《意见》有明确的要求，即有序推进非涉密业务专网向电子政务外网整合迁移，各地区各部门原则上不再新建业务专网，也就是以后所有的业务物理上都统一通过政务外网支撑，不再建设行业专网。

但从行业的角度看，依托政务外网，交通行业逻辑上可以通过软件定义网络的方法建立行业专网。加强重点共性应用支撑能力，推进数字化共性应用集约建设，比如身份认证国家基础设施、国家人口基础信息库、国家法人单位信息资源库等认证资源等等，这些作为共性支撑能力，不再需要各行各业再重复建设了。

从数字化建设的视角来看，政府部门的建设主要是一个基础支撑平台、一个数据资源体系和3个“1”（一网通办、一网统管、一网协同）支撑高效履职的业务应用体系。

3个“1”说白了就是政府有什么职能就围绕这个职能的数字化转型建设什么系统，实质就是数字政府建设。

二、交通运输数字政府建设的积极响应：《江苏交通运输推进数字政府建设实施方案》

在国务院《指导意见》印发的3个月后，2022年9月，江苏省交通运输厅率先印发《江苏交通运输推进数字政府建设实施方案》，方案的制定明确是“为深入贯彻落实《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）、《关于加快统筹推进数字政府高质量建设的实施意见》（苏政发〔2022〕44号）等文件要求”，因此，可以理解为是国、省两个《意见》的要求在江苏省交通运输政府部门的具体落实。

难为可贵的一点是，江苏省交通运输厅吃透了国务院《意见》的内涵，在思想认识上弄清楚了在数字化建设上政府要通过数字化技术的深度应用，推动实现政务服务便利化、行业治理智慧化、运输服务便捷化；要达成的目标，建成“交通运行安全便捷、行业治理智能高效、政务服务规范便利、标准制度保障有力 ”的交通运输领域数字政府。

出台这个《实施方案》也并不是否定之前的所有数字化建设工作、推倒重来，只不过按照《意见》中“一个支撑、一个数据资源体系、一套业务应用体系”的建设任务进行重新梳理归类，做到各从其类。

关于“运输服务便捷化”，笔者也质疑过这个说法，因为我前面说过交通运输政府部门并不提供具体的运输服务，就不可能通过政府建设的数字化系统实现运输服务的便捷化。

仔细研究《实施方案》“构建协同高效的数字化履职能力体系”一节，《实施方案》明确的描述为：全面推进交通运输领域政府履职和政务运行数字化转型，加强交通运输政务应用系统集约建设、互联互通，务实推进政务服务“一网通办”、行业治理“一网统管”，引导运输服务“一体衔接”，利用数字化技术不断提升履职效能。

对于“运输服务便捷化”，我们从中可以理解为，政府的工作都是“引导”性的，并不是政府要建设什么运输服务系统，“引导交通运输企业建设一体化出行服务系统”“鼓励和支持连云港、省港口集团、徐州港等港口企业积极探索利用区块链技术打通物流信息壁垒，加强信息交换共享，提供集装箱多式联运一站式综合服务”，实施主体还是企业。

关于“构建高效利用的数据要素资源体系”没有更多要说的了，反而“夯实集约共享的新型数字化底座”则明确要“共享省政务云资源，利用省政务云部署各类交通运输信息系统，新增系统应上尽上、存量系统应迁尽迁”“加快交通行业专网与省电子政务外网的归并整合，利用省电子政务外网实现省市县三级交通运输管理部门间的互联互通”，显然这是落实省政府《意见》要求，交通运输厅不再单独建设“交通政务云”和“交通政务网”。

需要多说一句的是，在大多数省级政府的数字政府建设规划中，均明确了集约化建设全省一朵“政务云”，要求省直部门的业务系统均要依托省政务云进行部署运行，但在具体实施过程中，总有一些政府部门，置省级政府的要求不顾，有建机房买服务器要建设自己“一朵云”的冲动。

江苏省交通运输厅的《实施方案》基本按照国务院的《意见》思路和省政府《意见》的要求进行，一个底座（依托省政务云和政务外网）、一个数据资源体系和2个业务体系（政务服务一网通办、行业治理一网统管，没提到政务运行一网协同），另外加一个“总门户”。

由此，通过《实施方案》，江苏省交通运输数字政府建设的“四梁八柱”就明确下来了，接下来各级一起形成合力推动建设实施就可以了。

三、交通运输政府数字化建设的经验与教训

这些年各级交通运输政府部门出台的数字化信息化建设的文件，没少出现“可复制可推广的经验”的字眼，经过这么多年的建设，到底有没有经验可以总结？

笔者经过观察和了解，从省级交通运输政府部门建设经验来看，有一条经验是可复制可推广的，即自上向下，纵向到底，全省一盘棋，省级统建，统一部署，省市县企多级应用，这里有很多的成功案例，比如湖南省的“两客一危”车辆智能监管平台建设、一体化交通办公系统建设，应用成效非常显著，极大地提升了行业安全监管能力和政务运行效能。

类似的成功案例还有浙江省交通运输厅的浙江省危险货物运输智控平台“浙运安全码”、山东省交通运输厅的山东省交通行业信用信息综合管理平台等，有效提升了行业治理能力现代化的水平。

笔者认为，这个经验是可以在省级交通运输政府部门层面进行推广复制的，当然，这些系统的建设资金来源基本上是省级财政承担，一般不向市县进行分摊，好处是减轻了市县级的财政资金压力。

反之，采用自下向上，分级建设，逐级接入的模式在笔者看来则是应当尽量避免的。

一是从数字化意识和数字化素养来看，从上到下是逐级减弱的，到县区一级，总体上来说，交通运输政府部门推动数字化建设的能力比较弱。

二是建设周期上来说，不同的县区政府部门推动力度不一样，比如说超限超载信息化治理，要实现100多个县区全面完成建设，那可能是几年以后的事情了。县级层面能完成建设这是比较乐观的局面了，大多数情况下就是烂尾、不了了之了。

三是从建设成效上来看，在逐级向上进行数据对接的时候，你会发现，虽然有建设标准、建设指南，但下面建设的系统完全是五化八门、设备的厂商也是五花八门、数据的格式也是五花八门的，进行数据对接是非常棘手的事情。

同时，由于下面对自己建设的平台系统有控制权，有时候为了让一些上报的数据指标达到要求、看上去更漂亮，它会在系统里做一些技术处理，因此等到这些数据接入到省级平台，很多就是失真的。

这些年，这种模式下建设的失败案例是很多的，因此，如果说教训，笔者认为这种建设模式失败教训就是我们要吸取的。