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“专车”立法刍议

2016-03-28

来源 : 交通法

作者 : 顾大松

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  2015年10月10交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》,将近年来互联网企业推出的“专车”业态立法问题提到日程上来,同时也引发了社会热议,不同学科的人均参与这次征求意见的热烈讨论中,交通运输部也罕见地邀请持强烈反对意见的专家学者座谈,听取不同意见,彰显对这一立法的高度慎重。由于“专车”新业态与国人出行密切相关,同时对现有出租汽车业形成强烈冲击,且又直接涉及到国家“互联网+”战略在交通领域的落地贯彻问题,因此需要高度重视并科学立法。本文拟从“专车”界定入手,主要探讨“专车”立法的必要性与模式,希望能为仍在进程中的“专车”立法提供助益。

  一、 什么是“专车”?

  所谓“专车”,顾名思义,是专为某人提供乘用服务的车辆。传统上比较典型的“专车”是公务用车意义上的“专车”。但是,本文所称的“专车”区别于公务用车,属于市场主体而非国家机关提供的用车方式,其准确称谓应是“移动互联网预约车”,即基于移动互联网与大数据技术,通过手机召车软件提供的预约用车,如目前市场上比较流行的滴滴专车、一号专车、神州专车、易到用车、优步专车等。“专车”所依托的移动互联网与大数据技术,使得用车需求与车辆供给之间能够实现精准与高效匹配,属于一种技术进步带来的用车方式变革。

  不过,由于“专车”称谓源于市场自发并为民间所通用,一直未有正式定义,需要在认真考察其发展过程界定其特性,才能更为全面地认识“专车”。

  第一,“专车”系在“商务车”基础上形成,因其移动互联网与大数据技术特性区别于“商务车”。

  “商务车”是本世纪初一些城市汽车租赁企业响应高端商务客户用车需求,主要通过电话预约、网络预约开展的用车形式。其中,“商务车”出现并得到较好发展的代表城市是江苏省苏州市。二十一世纪初,苏州市经济迅速发展,外资企业大规模增长,中外商务客机场接送业务量很大,由于企业自有车辆承担该类事务的财务与管理成本高,苏州市汽车租赁行业发现了这个市场,通过汽车租赁与代驾服务的整合,形成了商务车产品。特别是2004年《中华人民共和国行政许可法》实施后,原有苏州市政府规章对汽车租赁许可不再有上位法依据,苏州市运管处于2006年宣布不再对汽车租赁业实施行政许可,放开了汽车租赁市场,汽车租赁公司开展的商务车业务完全进入市场竞争,推动了商务车业务在苏州的发展壮大。因此,有商务车历史的城市与地区,往往对移动互联网时代的商务车升级版——“专车”,就采取了比较开明的态度。如上海市客管部门就一直对租赁车整合代驾公司提供的“专车”业务采取认可态度,执法过程中查处“专车”也针对的是私家车辆提供“专车”活动,其中应有苏州“商务车”主要在上海机场普遍开展业务的历史原因。即使是2010年苏州市人大出台《苏州市道路运输条例》、2012年江苏省人大出台《江苏省道路运输条例》对汽车租赁设置了行政许可,苏州市与江苏省交通主管部门一直以来对商务车的“租赁公司+代驾公司”的模式持相对宽松态度,如《苏州市道路运输条例》第二十九条就明确规定:“婚车租赁和为企事业单位提供一年以上汽车租赁的,可以提供驾驶劳务,其驾驶员应当取得客运从业资格。”2014年11月19日,南京市交通局在江苏省交通运输厅的指导下,回应出租汽车司机因为抗议“专车”形成的“卸载打车软件”风波时,对于“专车”就没有一禁了之,而是指出:“召车软件信息服务商应当遵守现行法律法规,根据法定条件,对申请信息服务的车辆进行验证,为合法营运者提供信息服务,并加强自律和日常监管。”为软件信息服务商合法开展信息服务指明了方向,间接肯定了“专车”的地位。而交通运输部2015年1月8日对中国交通新闻网记者的发言中,在中央主管部门层面,明确了“专车”的说法,也在发言中对“专车”属性进行了概括,即“租赁汽车通过网络平台整合起来,并根据乘客意愿通过第三方劳务公司提供驾驶员服务”形成的创新。

  不过,“专车”系移动互联网与大数据技术改造“商务车”后形成,两者之间已经有了质的不同,特别是过去的“商务车”的电话预约、网络(主要是PC互联网预约)已经被司机与乘客端智能手机普及基础上的移动互联网预约方式所替代,与此同时,“专车”平台的后台大数据分析与自动调度,可以基于乘客需求进行精准配车,甚至可以基于大数据预测需求进行车辆调度,进而实现高效用车。在这个意义上,“专车”已经在技术特征上与“商务车”形成了本质的区别,属于移动互联网与大数据技术基础下的新型用车方式。

  第二,“专车”具有即时召车特性,不同于计划性强的预约出租汽车。

  一直以来,我国城市交通的小汽车客运服务以出租汽车服务为主流,合法的预约用车也主要由出租汽车承担。但是,由于出租汽车服务属于一种标准服务,如价格标准统一,车型基本统一,很难满足个性化的用车需求。为解决这一问题,近年来中央到地方交通主管部门也在积极探索出租汽车预约服务形式,主推电话、手机、网络方式的出租汽车电召服务,如《交通运输部关于规范发展出租汽车电召服务的通知》(交运发[2013]144号)就指出:“我国城市出租汽车运营模式主要以巡游为主,运营服务随机性、盲目性较强,增加了燃料消耗和污染物排放,增大了运营成本,占用了道路资源。通过发展出租汽车电召服务,引导出租汽车逐步改变以巡游为主的运营模式,能够减少车辆空驶和道路占用,缓解城市交通拥堵,促进行业节能减排,产生良好的经济效益和社会效益。”正是在交通运输部文件的指导下,各地交通主管部门积极进行出租汽车电召服务探索,其中典型代表是江苏省苏州市的电召出租汽车服务模式。2014年年初,苏州市公共客运交通协会发布了《苏州市区出租汽车电召服务管理规定(试行)》(苏公交协[2014]3号),对电召出租汽车服务进行了明确,其基本方式在于成立出租汽车电调中心进行需求与供给匹配,即乘客通过电话、手机、网络等方式向出租汽车电调中心提出用车需求,由电调中心有针对性地向出租汽车驾驶员发布用车信息,驾驶员应召后,按照乘客用车信息完成承运服务。由于有了电调中心的调度作用,加之高于苏州市普通出租汽车的价格及预约用车定位(除了在固定车位空车搭客与服务实施完毕时乘客下车时的实时搭客外,电召出租汽车不得巡游揽客),电召出租汽车服务方式推出以后,运行比较顺利,逐渐形成了区别于一般出租汽车的预约出租汽车服务雏形。

  在各地交通主管部门纷纷开展的出租汽车电召服务基础上,交通运输部2014年10月20日通过的《出租汽车经营服务规范》(交通运输部2014年第16号令)中,正式明确了区别于传统出租汽车预约服务的预约出租汽车类型,该部门规章第二十条、第五十三条分别规定:“县级以上道路运输管理机构应当按照出租汽车发展规划,发展多样化、差异性的预约出租汽车经营服务。”“‘预约出租汽车经营服务’,是指以七座及以下乘用车通过预约方式承揽乘客,并按照乘客意愿行驶、提供驾驶劳务,根据行驶里程、时间或者约定计费的经营活动。”同时也将出租汽车电召服务与预约出租汽车服务作了区别,如该16号令第五十三条就规定:“‘出租汽车电召服务’,是指根据乘客通过电讯、网络等方式提出的预约要求,按照约定时间和地点提供出租汽车运营服务。”也有城市在其地方性法规的修订过程中,明确增加预约出租汽车类型,如湖北省武汉市法制办公室于2015年3月4日发布的《武汉市出租汽车管理条例(征求意见稿)》第八条、第二十一条规定了预约客运出租汽车的许可条件、运行与标志要求,并在第五十三条规定预约客运出租汽车的定义:“‘预约客运出租汽车’,是指不在道路上巡游揽客,不喷涂、安装客运出租汽车标识,通过通信、网络等预约方式承揽乘客,根据乘客意愿行驶,并按照行驶里程、时间或者约定计费的小型客车。”交通运输部2015年10月10发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》则在交通运输部2014年16号令基础上,进一步独立提出了“网络预约出租汽车经营服务”,并将其界定为:“以互联网技术为依托构建服务平台,接入符合条件的车辆和驾驶员,通过整合供需信息,提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”

  出租汽车通过发展电召形式,再向独立的预约出租汽车发展,并在立法上得到规范,这是从出租汽车业态衍生新型预约出租汽车的路径,2015年10月10日交通运输部公布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》则是适应移动互联网时代预约出租汽车发展趋势的最新立法努力。但是,现有市场自发形成的“专车”,因其依托的移动互联网与大数据技术,与传统出租汽车衍生出的预约出租汽车之间仍然存在质的不同,其中主要区别就是技术变革导致的预约属性淡化、即时召车属性的强化。

  现在我国立法上使用的“预约出租汽车”,在美国称为For-Hire Vehicle,在英国则称为Private Hire Vehicle,与巡游揽客的出租汽车Taxi间,属于不同的类型,因此将其冠以“出租汽车”并不准确,为表示区别,可以称之为“约租车”。如美国纽约市的行业管制机构——出租汽车和豪华车委员会(TAXI and Limousine Commission)就将约租车和出租汽车严格区分开来:约租车一般不能安装出租汽车的顶灯,也不能着色成出租汽车的黄色;更重要的,约租车不能巡游揽客,只能停留在调配站中等待调配。更为重要的区别还在于——约租车数量不受限制,而从事巡游揽客的出租汽车数量则受到严格的管制。不论是从国外的行业分类,还是交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》与《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》相关要求,预约出租汽车与出租汽车均属于不同的性质,前者不受数量管制,提供的车型和服务种类一般较多(车型可以有微型小汽车,中高档轿车,也可以有豪华轿车),更倾向于有计划的预约用车服务,如《苏州市区出租汽车电召服务管理规定(试行)》第三条就明确规定:“预约用车是指乘客实际用车时间与提出用车需求时间间隔大于30分钟。”

  不论是国内从出租汽车电召服务试点后上升为交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》确定的预约出租汽车,还是国外发展较为成熟的约租车,其预约方式的技术特性更多属于计划性的出行用车,与巡游出租汽车路面揽客服务方式仍然具有差异化发展的空间。但是,“专车”的技术进步,特别是移动互联网技术的准确定位与即时沟通功能,加之“专车”平台大数据技术形成的精准调配,使得“专车”的即时需求响应已经成为其主要特性,约租车的计划性在“专车”上已经被即时性代替,这也是“专车”区别于约租车的重要特征之一。

  第三,“专车”有零工经济的特性,区别于传统出租汽车与约租车的职业经济特性。

  在国内,互联网企业在早期推出的“专车”业务,与交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》中的预约出租汽车均可纳入约租车类型,主要属于高品质、个性化的用车方式,与巡游出租汽车之间有差异化发展的空间。交通运输部在2014年1月8日肯定市场自发的“专车”,也是看到了市场自发形成的“专车”与巡游出租汽车之间差异发展的特点,进而表态肯定这种跨界创新。这种“专车”模式以四方协议为基础,即互联网平台+租赁汽车+代驾驾驶员的组合为用车人提供服务,是以企业法人为主体,遵循专职司机+专用车辆的路径提供用车服务,这实际上仍然是一种职业经济的模式。

  但是,市场的发展并不以人的意志为转移,互联网企业以“四方协议”为基础推出“专车”后,由于市场的激烈竞争,原有的职业经济模式迅速因为私人小汽车加入,转变为“零工经济”的模式。2014年中旬,UBER进入北京市场时,就受北京市交通委员会鼓励私人小汽车合乘文件启发,以“拼车”(即小汽车合乘)名义推出的“人民优步”专车,其竞争对手——运营“滴滴打车”软件的小桔科技公司迅速跟进,推出类似的“滴滴快车”业务迎接挑战,两家公司的竞争将“专车”业态迅速推入零工经济的时代,特别是为了提升“专车”的即时响应特性,提高用户体验,互联网平台吸收了大量私人小汽车参与服务,使得私人小汽车驾驶员也能利用软件平台开展业务已经成为普遍现象。这种利用存量私人小汽车开展出行服务的模式,是一种利用移动互联网技术快速匹配供需方,适合私家车主利用闲暇时间提供用车服务的形式,是一种典型的零工经济。

  私人小汽车以零工经济模式参与“专车”服务,相较于职业经济形式的出租汽车与约租车而言,对于交通潮汐现象的解决有其独特的优势。目前,出租汽车牌照发放采取特许制,有严格的数量管制,为了平衡供给与需求,城市出租汽车数量既不能高,也不能低,而交通出行特别是对出租汽车的需求又有“潮汐现象”,即高峰时打车人多,平峰时候打车人少。如果以高峰时段需求确定出租汽车数量,必然导致平峰时段出租汽车数量供给过多,因此在出租汽车特许制下城市交通早晚高峰时段出租汽车供给必然是不足的。同理,特许制下的出租汽车数量也不能按照平峰时段需求因素确定,这也必然导致平峰时段出租汽车供给较多。因此,在出租汽车数量仍然采取特许制进行数量控制的情况下,“专车”平台下私人小汽车以零工经济的兼职业态提供出行服务,能够在高峰时段弥补出租汽车供给数量不足的问题,而在平峰时段又因其属于约车而非巡游揽客模式,不致过多占用道路公共资源。与此同时,职业经济形式的出租汽车与约租车,因其专职驾驶员与营运车辆的配置导致其存在沉没成本,即为了营运而已经发生不可收回的支出,如时间、金钱、精力等,当成本预期不能得到回收并得到合理回报,必然引发以此为业的出租汽车公司与司机的不满,埋下了出租汽车停运事件的深层诱因。而“专车”平台下的私人小汽车以零工经济的兼职业态提供出行服务,则不存在沉没成本高及相应的问题。从这个角度,私人小汽车在互联网平台整合下,提供出行服务,是零工经济的典型特性,也有其独有价值。

 二、 “专车”立法的必要性

 2015年10月10日交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》,将快速发展的“专车”业态的立法问题提上日程上来。在征求意见过程中,既有要求尽快立法的呼声,也有“让子弹再飞一会儿”的声音。在2015年10月10日交通运输部召开的深化出租汽车改革专题新闻发布会上,运输服务司副巡视员徐亚文指出:“将新业态纳入出租汽车管理范畴,构建包括巡游出租汽车和预约出租汽车新老业态共存的多样化服务体系。在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令2004年第412号)的法律框架下,对新老业态实行分类管理,逐步融合发展。”在同一新闻发布会上,交通运输部法制司副司长魏东就《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》所作的专门说明中,进一步阐明了这一办法的立法背景:“自2014年7月以来,一些互联网企业陆续推出网络预约出租汽车服务,对于满足社会公众多样化、差异性出行需求发挥了积极作用,但同时也暴露出一些突出问题:如发展定位不清晰、主体责任不明确、接入非营运车辆、乘客安全和合法权益缺乏保障、对出租汽车市场造成不公平竞争等。特别是今年3月份以来,部分企业通过补贴等抢占市场,接入非营运小客车从事运输活动,冲击了正常市场秩序,影响出租汽车行业及社会稳定,网络预约出租汽车服务亟待规范。”

 由此可见,交通运输部对于“专车”立法基本思路,是将市场上出现的“专车”定性为网络预约出租汽车,拟通过网络预约出租汽车立法带动出租汽车行业深化改革,同时规范市场形成的“专车”,《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令2004年第412号)系其立法依据。由此可见,交通运输部的立法思路并不认同“专车”属于新兴业态,正如有专家在交通运输部座谈会上所说的:“无论是以前的马车,还是后来的出租汽车、网约车也好,提供的核心服务没有改变,就是个性化的出行服务,只是乘车形式、交易方式会有变化,但是绝对改变不了出租服务的本质。”

 但是,如本文第一部分所讨论的,“专车”是一种新兴业态,不仅其预约属性区别于巡游揽客性质的出租汽车,其即时召车属性也区别于计划性强的约租车,更因其零工经济特性与出租汽车与约租车均存在不同,因此交通运输部以《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令2004年第412号)设定的出租汽车许可规范“专车”,就存在着定位不准的问题,这也是这次《网络预约出租汽车管理暂行办法(征求意见稿)》出台存在巨大争议的原因所在。

 但是,交通运输部公布的《网络预约出租汽车管理暂行办法(征求意见稿)》立法草案存在定位问题,不等于“专车”立法不具有必要性。相反,开展“专车”立法不仅有利于凝聚改革共识、防范化解风险,也是引领创新的必由之路,迫切需要尽快立法、科学立法。

 第一,推动“专车”立法是凝聚改革共识、防范化解风险的必需。

 任何一个新兴事物出现后引发的利益关系调整,往往在旧有法律规范中缺乏针对性的应对措施,而出租汽车行业系实行严格政府管制的领域,因此即使“专车”属性与出租汽车不同,但因其实现的目标与出租汽车存在一致性,必然引发新旧业态的直接冲突,近年来国内出租汽车业以抗议“专车”为名的停运事件频发,就有这方面的原因。不过,随着十八届三中全会决定所部署的全面深化改革工作日渐深入,出租汽车行业的深化改革已是大势所趋,出租汽车行业也需要兴利除弊,如交通运输部相关负责人就在出租汽车深化改革专题新闻发布会上坦承,出租汽车行业存在行业定位失准、供需失衡、经营权管理不尽规范、服务水平难以提升,以及新旧业态冲突等问题。因此2015年5月18日,国务院同意并转发了发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》(国发〔2015〕26号)时,明确要求“出台深化出租汽车行业改革指导意见”,并要求“自觉运用法治思维和法治方式推进改革,实现深化改革与法治保障的有机统一。研究改革方案和改革措施要同步考虑改革涉及的立法问题,做到重大改革于法有据。将实践证明行之有效的改革举措及时推动上升为法律法规。需要突破现有法律规定先行先试的改革,要依照法定程序经授权后开展试点。通过法治凝聚改革共识、防范化解风险、巩固改革成果。”

 不论是市场形成的“专车”业态,还是已有的出租汽车业态,在交通运输部看来均存在着较大的问题,需要通过深化改革方式予以处理。不过,无论是将“专车”业态纳入传统出租汽车业态规范,还是通过“专车”业态的增量改革带动传统出租汽车行业的发展,均存在利益关系需要协调的问题,这实际上就是立法的功能所在。因此,通过立法平衡各方利益关系,是出租汽车行业深化改革进程中不可避免的问题,而引致出租汽车行业动荡不安的“专车”立法就势在必然。

 第二,推动“专车”立法是立法引领创新的必然要求

 交通运输部发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》属于部门规章草案,属于行政立法的范畴。但是,部门规章的制定以实施上位法规定为依据,如《中华人民共和国立法法》第七十一条第二款就规定:“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”交通运输部在阐明《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》的上位法依据时,也明确为《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令2004年第412号),需要将市场自发形成的“专车”纳入出租汽车框架予以规范。与此同时,交通运输部提出的出租汽车行业深化改革三原则之一就是“鼓励创新,依法规范”,将创新放在重要的地位。但是,“专车”作为一种新兴业态,在旧有法规中不可能寻找到规范依据,以旧有的出租汽车法规为依据规范“专车”是削足适履。在法理上,部门规章的行政立法以实施上位法为出发点,也不可能通过部门规章进行创新,部门规章引领创新存在着“逻辑悖论”。

 与此同时,2015年7月5日发布的《国务院关于积极推进"互联网+"行动的指导意见》中,明确提出了11项重点行动,其中第九项行动即为“互联网+”便捷交通,要求“加快互联网与交通运输领域的深度融合,通过基础设施、运输工具、运行信息等互联网化,推进基于互联网平台的便捷化交通运输服务发展,显著提高交通运输资源利用效率和管理精细化水平,全面提升交通运输行业服务品质和科学治理能力。”在出行领域,互联网+便捷交通就是以互联网平台为基础,整合多种交通工具进而实现出行更方便、更快捷的目标。不论是出租汽车行业深化改革的部署,还是“专车”新业态的立法,均应当置于“互联网+”便捷交通行动的大局考虑。不过,虽然国务院在部署“互联网+”便捷交通行动共同牵头单位为国家发展改革委员会与交通运输部,但并不等于立法引领创新的任务就属于国家发展改革委员会与交通运输部,如前所述,部门规章立法引领创新存在着逻辑上的悖论,通过部门规章效力层级更高的立法引领“专车”新业态的发展,甚至以“专车”新业态为重心,推动互联网平台连结所有交通工具,实现“互联网+”便捷交通目标,就成了一个比较迫切的任务。

 交通运输部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》的出台,是落实《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》“出台深化出租汽车行业深化改革指导意见”要求的具体表现,其重心在于“深化改革”。多年来我国改革成功的经验,往往是少数地方先行先试,进而推广至全国的路径,立法引领“专车”创新也当遵从地方先行先试的规律。而今年新修订的《中华人民共和国立法法》普遍赋予设区的市在“城乡建设与管理、环境保护”等方面的立法自主权,因此,“专车”创新的立法引领更需要从地方性法规的立法入手。  

 三、 “专车”立法的模式

 “专车”作为一种新兴业态,对旧有的业态如出租汽车行业已经形成较为直接的冲击,属于一种颠覆性创新,以法治思维与方式推动“专车”创新同时,必须将其纳入出租汽车行业深化改革中予以系统考虑。因此,按照国务院同意并转发了发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》(国发〔2015〕26号)要求,“需要突破现有法律规定先行先试的改革,要依照法定程序经授权后开展试点。通过法治凝聚改革共识、防范化解风险、巩固改革成果。”有必要通过法定程序授权后试点开展“专车”的地方立法。

 地方城市在交通运输部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》发布之前,也有基于“专车”新业态特性开展的先行改革,如上海市于2015年10月8日正式宣布向滴滴快的全资控股子公司上海奇漾信息技术有限公司发放“约租车网络平台经营资格证书”,开启了“专车”改革的先行先试,改革的基本思路就是“政府管平台,平台管车辆”,具体方案就是从事“专车”业务的私人小汽车符合条件不必转为营运车辆,驾驶员经平台而非交通主管部门审核准入,交通主管部门则对平台实行事中事后监管。但是,由于上海市交通委员会发放的《约租车网络平台经营资格证书》的法规依据为《上海市出租汽车管理条例》,在传统法规中进行颠覆性创新,仍然存在法理上的不足,上海这一试点方案正式公布后的实施效果并不理想。据报道,2015年10月30日上海市交通委组织召开的出租行业驾驶员座谈会对“上海模式”做出澄清,即滴滴取得经营资格证仅仅是平台拥有网络约租车的平台方具有的经营资格证,不具有对车辆及人员审核的权利,“现在没有权利,以后也没有权利”。这说明,没有地方性法规引领,“专车”创新往往无法行稳致远。

 目前,交通运输部的《网络预约出租汽车经营管理办法》征求意见期已经结束,有可能在修订后正式出台。不过,即使《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》正式出台,仍然是一个规范功能的行政立法,规范的仍然是预约出租汽车业态,无法引领“专车”创新。由于地方性法规效力高于部门规章,即使交通运输部《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》的部门规章正式出台,通过地方性法规的立法来引领“专车”创新,特别是这类地方性法规应该遵循什么样的立法模式,仍然非常有必要。

 交通运输部的《网络预约出租汽车经营管理办法(征求意见稿)》以网络预约出租汽车为规范重点,希望和既有的出租汽车形成差异化竞争,进而满足城市居民个性化出行需求。这是一种以约租车为中心的职业经济立法模式,仍然排斥私人小汽车利用闲暇提供出行服务的兼职经济。但是,目前各家互联网企业在国内各大城市推出的“专车”服务,又往往以“顺风车”(又称“拼车”)名义展开。北京市交通委员会曾于2013年底发布《关于北京市小客车合乘出行的意见》(京交法发〔2013〕290号),明确“上下班通勤合乘和节假日返乡、旅游合乘各方当事人,可以合理分摊合乘里程消耗的油、气、电费用和高速公路通行费用。”许多互联网企业正是因为北京市交通委员会这一文件,纷纷在北京开展移动互联网出行创业。交通运输部发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》第四十九条也特别规定:“私人小客车合乘,也称为拼车、顺风车,是不以盈利为目的,在通勤或节假日出行时,由合乘服务提供者事先发布出行计划,出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车,并分摊部分出行成本(仅限燃料成本及通行费)或免费互助的出行方式,不适用本办法。”即使以职业经济模式定位的《网络预约出租汽车经营服血管理暂行办法》正式出台,也无法遏止以“顺风车”(或“拼车”)名义开展的“专车”服务。因此,为了落实国务院“互联网+”便捷交通行动计划,结合互联网企业已经开展的创业创新,有必要立法鼓励互联网企业搭建移动互联网一站式出行平台,在其接入目前法有明文的出租汽车、预约出租汽车、定制巴士基础上,进一步整合具有兼职经济属性的“顺风车”,从而构建容纳“顺风车”的“专车”立法模式。

 具体而言,容纳“顺风车”的“专车”立法模式主要应包括如下内容:

 第一,城市交通数据开放的要求。搭建移动互联网一站式出行平台,需要互联网平台能够连接一切交通工具,进而实现无缝联接,其中,既存交通信息资源向社会普遍开放为社会所用是基础,《国务院关于积极推动“互联网+交通”行动的指导意见》在其“提升交通运输服务品质”部就明确要求:“推动交通运输主管部门和企业将服务性数据资源向社会开放,鼓励互联网平台为社会公众提供实时交通运行状态查询、出行路线规划、网上购票、智能停车等服务,推进基于互联网平台的多种出行方式信息服务对接和一站式服务。”

 第二,理顺出租汽车“+互联网”的条件。“专车”是互联网+交通的典型表现,也是推动传统出租汽车深化改革的重要外因。但是,没有传统出租汽车行业的升级换代,“专车”创新不可能顺利,因此“专车”立法应当统筹出租汽车+互联网的变革。当下,阻碍出租汽车+互联网的主要原因在于出租汽车价格的定价方式,出租汽车接入网络预约时无法根据供需调整价格,使其处于天然的弱势地位,因此传统出租汽车行业普遍认为“专车”存在不公平竞争,强烈要求实施出租汽车市场定价。为了平衡这一矛盾,有必要在实施网络调度的出租汽车中实行政府指导价,充分发挥运价调节出租汽车运输市场供求关系的杠杆作用,实现出租汽车+互联网的变革。

 第三,引入第三方社会组织认证方式,鼓励互联网平台上的“顺风车”。目前,虽然合理分摊成本的“顺风车”在北京有政策支持,但是“顺风车”的开展仍然处于无序状态,交通执法部门也往往将互联网平台上的“顺风车”界定为非法营运予以执法查处。因此,有必要引入第三方社会组织认证方式,鼓励上下班通勤、节假日返乡、旅游等特定情形下的网约“顺风车”,从而在出租汽车、预约出租汽车等职业经济形式之外,以兼职经济方式推动交通潮汐现象的解决,实现城市交通出行的“互联网+”。

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