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不再一禁了之,那么出租车和网约车到底怎么管?

2016-03-23

来源 : 瞭望智库

作者 : 顾大松

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  出租车“份子钱”是否取消,私家车能否做网约车?3月14日,交通运输部部长杨传堂及相关负责人在人大记者会上谈了出租车发展改革问题,也谈了对网约车的态度与政策要点。这次记者会引发了全社会新一轮热议。

  出租车行业深化改革与网约车创新发展,意义并不局限于城市交通领域,更是国家深化改革与创新发展的一块试金石,寄托着中央与公众对改革与创新的厚望。在当前各方争议较大的局面下,这样一块改革和创新试金石,怎样才能推动往前走?

  或许有两个方向值得考虑,那就是:

  出租车改革向上寻找动能——其规模大小,更应交给市场这位“上帝”裁量,而非由政府有形之手决定;

  网约车向下创新驱动——进一步落实到地方先行先试而非中央“量体裁衣”设计新的管理制度,先行先试的成果则可采取地方性法规方式推动。

  1、市场的归市场:出租车数量多少“上帝”定

  关于出租车行业改革,在记者会上,杨传堂指出,改革的导向之一是提升传统出租汽车服务水平,更好满足人民群众出行的需求。

  一般而言,如何提升传统出租汽车服务水平,存在加强管控与放开搞活的两条不同路径。而不论是现有的《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(征求意见稿),还是交通运输部的表态,选择的是加强管控的思路,特别强调公共交通的主导地位,出租汽车只能适度发展。

  但是,2015年5月8日,国务院批转国家发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》,在部署“出台深化出租汽车行业改革指导意见”时,其总体要求却是“进一步解放思想,大胆探索”、“以处理好政府和市场关系为核心,以政府自身革命带动重要领域改革”、“抓紧推出一批激活市场、释放活力、有利于稳增长保就业增效益的改革新举措,使改革新红利转化为发展新动力。”

  显然,这一通知要求的是发挥市场活力,而非加强政府管控,在这一精神要求下,城市出租车数量多少合适,更应交给市场,而非由政府决定。

  事实上,各地在交通运输部指导下开展的出租汽车行业改革试点,已经表现了明显的市场化导向。比如2015年5月18日,浙江省义乌市公布了出租车行业改革方案,其中最重大的改革举措就是,“2016年全部取消出租车营运权使用费,2018年起不再管控出租车数量,车费由市场定价。”2016年3月1日,继南京市区后,江苏省苏州、无锡、常州(不含金坛区)、徐州四市市区,也同时宣布免收出租汽车经营权有偿使用金。

  在法理上,“出租汽车经营权有偿使用金”属于公共资源特别利用的行政收费性质,即属于稀缺的道路资源被出租汽车特别利用而基于公平原则的收费。这一收费的取消,不仅仅是“政府让利”的表现,更是出租汽车占用道路资源配置方式由政府调控向市场配置的重大转变。

  与此同时,各地放开出租汽车“份子钱”的举措,也与政府取消经营权使用金收费秉承同一市场化改革思路。比如江苏省物价局相关领导在2016年1月1日宣布放开出租汽车“份子钱”时就指出:“放开后江苏省内各市‘份子钱’的制定将坚持市场化方向,由相关专业服务机构依据相关法律法规,基于各市的经济发展状况等因素综合考虑制定而成。”

  政府不再收取出租汽车经营权使用金,有出租汽车利用道路公共资源转由市场配置这一观念作为基础,而放开出租汽车公司与驾驶员之间内部承包关系的“份子钱”,则是将两者关系交给市场决定的表现。

  因此,不论是从国务院深化改革的部署,还是各地出租汽车深化改革的具体举措,均应在“政府自身改革”与“发挥市场活力”上着力。摒弃传统的管控思路,以市场化为导向推动出租汽车行业深化改革正当其时。

  2、网约车管理如何“量体裁衣”?让地方先试起来

  网约车创新发展的路径问题更为复杂。

  本次记者会上,交通运输部相关领导一再强调:“我们特别希望针对新业态和传统的出租汽车,各个城市能先行先试,因为出租汽车的管理、城市交通的管理是城市政府的主体责任。”

  杨传堂也指出:“网约车的运作模式与传统的巡游出租汽车存在不同,现有的管理制度更多是针对传统巡游的出租汽车,如果完全按照原有的管理制度来进行简单的套用,是不利于网约车健康可持续发展的。为此,需要按照网约车的特点‘量体裁衣’,设计新的管理制度。”

  由此可见,网约车作为一种新事物,在现阶段想要创新发展的关键,应该是进一步落实到地方,而非中央“量体裁衣”设计新的管理制度。

  应该承认的是,近年来交通运输部在打车软件运用到出租汽车上、租赁车跨界开展网约“专车”业务时,均顺应市场创新与社会需求出台政策意见,促进了网约车的大发展,发挥了中央主管部门的积极作用。如2014年7月18日发布的《交通运输部办公厅关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》中,就以技术中立的思维,肯定了打车软件“手机对手机”的核心技术模式。这其中明确规定,“手机软件召车需求信息可在城市出租汽车服务管理信息平台运转后推送至驾驶员手机终端播报,但平台运转不得影响手机召车软件的正当功能及良性竞争”。

  这一规定的意义在于,摒弃了前期征求意见稿中“手机软件召车、网络约车等各种方式提出的召车需求信息,通过统一的城市出租汽车电召服务平台运转,并推送至统一车载终端播报”要求,消除了打车软件核心技术模式被政策逆转的可能。

  在互联网创业企业依托租赁汽车推出“专车”业务并引发争议时,交通运输部又于2015年1月8日指出,“当前各类‘专车’软件将租赁汽车通过网络平台整合起来,并根据乘客意愿通过第三方劳务公司提供司机服务,是新时期跨越出租汽车与汽车租赁传统界限的创新服务模式,对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用。 正是交通运输部这一政策意见鼓舞,神州等传统汽车租赁企业迅速推出“专车”业务,而滴滴、快的基于发展“专车”产品的需要宣布合并,移动互联网领域的交通业务也创新不断,初现了“互联网+交通”的美好前景。

  当下,对于网约车创新发展的最大争议在于家用小客车(通说“私家车”)能否参与营运服务问题上,已经呈现事实上的大规模运行与法律法规禁止的明显冲突。

  但是,党的十八届五中全会公报明确指出要“发展分享经济”,标志着分享经济正式列入党和国家的战略规划,公报同时也要求“运用法治思维和法治方式推动发展”。

  分享经济是利用互联网等现代信息技术整合、分享海量的分散化闲置资源,满足多样化需求的经济活动总和,家用小客车通过互联网平台参与出行服务即为分享经济的表现形式。

  在发展分享经济这一国家大政方针下,如何按照杨传堂部长所提出的按照网约车特点“量体裁衣”设计新的管理制度,就成了地方先行先试改革的重心。2015年10月8日,上海市交通运输委员会公布国内首个网络约租车平台许可时,提出了“平台监管车辆,政府监管平台”的合作治理思路,并不强调现有互联网平台上的私家车参与网约车服务必须转变性质。

  但因为与传统法理念与现有规范有较大冲突,上海“新政”推出后即处于停滞状态。这里既有分享经济尚未纳入国家战略的原因,也存在如何通过立法引领分享经济新业态的难题。2015年10月10日交通运输部公开发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》属于部门规章草案,系行政立法范畴。但是,部门规章的制定以实施上位法规定为依据,如《中华人民共和国立法法》第七十一条第二款就规定:“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”

  而网约车作为一种新兴业态,在旧有法规中不可能找到规范依据。在法理上,部门规章的行政立法以实施上位法为出发点,也不可能通过部门规章进行创新,部门规章引领创新存在着“逻辑悖论”。

  而新修订的《中华人民共和国立法法》普遍赋予设区的市在“城乡建设与管理、环境保护”等方面的立法自主权,网约车创新更宜从地方性法规的立法引领入手。

  因此,网约车作为一种分享经济的新业态,更宜以地方先行先试为重,而先行先试的成果以地方性法规方式推动,更是“运用法治思维与法治方式推动发展”的重要表现。

 ( 东南大学法学院副教授、东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任顾大松  文)

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